法律服務(wù)調(diào)研報告
法律服務(wù)調(diào)研報告
改革開放以來，我國法律服務(wù)市場從生成、發(fā)育到壯大，為滿足我國民眾的法律需求，推進依法治國進程，建設(shè)法治國家起到了重大的推動作用。但是，在我國法律服務(wù)市場發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了一些嚴(yán)重影響其發(fā)展的問題，可以說已經(jīng)成為我國法治建設(shè)的一個重大障礙。
一、法律服務(wù)市場概述
法律服務(wù)市場是指為社會提供法律服務(wù)的中介機構(gòu)和具有中介機構(gòu)性質(zhì)的法律服務(wù)部門以及具有提供法律咨詢服務(wù)資質(zhì)的部門(含公民代理)進行法律服務(wù)活動的場所。這里講的中介機構(gòu)和具有中介機構(gòu)性質(zhì)的法律服務(wù)部門以及具有提供法律咨詢服務(wù)資質(zhì)的部門是指律師事務(wù)所(含法律援助機構(gòu))、基層法律服務(wù)所、法律咨詢服務(wù)機構(gòu)和有民事行為能力的公民。法律服務(wù)市場監(jiān)督管理是指法律賦予司法行政機關(guān)對法律服務(wù)市場正常秩序行使監(jiān)督和管理的全部活動。
隨著國家法治化進程步伐的加快和政治體制改革的逐步深入，作為承擔(dān)法律服務(wù)職能的法律服務(wù)業(yè)面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。法律服務(wù)是投資軟環(huán)境的重要構(gòu)成部分，屬于法治環(huán)境的內(nèi)容，投資者評價法治環(huán)境的優(yōu)劣，往往首先關(guān)注的是法律服務(wù)的狀況，我國要實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，就必須著眼于不斷改善法治環(huán)境，提高法律服務(wù)水平。因此，對當(dāng)前法律服務(wù)市場進行考察，并研究加以改善的相應(yīng)對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義。
二、當(dāng)前法律服務(wù)市場存在的問題分析
近年來，我國法律服務(wù)業(yè)取得了較快的發(fā)展，法律服務(wù)主體在維護公民、法人合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定等方面起到越來越重要作用，但考察我國目前法律服務(wù)市場的運行，仍存在一些不足與問題，有待進一步規(guī)范。
1、法律服務(wù)機構(gòu)種類繁多
目前我國的法律服務(wù)機構(gòu)主要有律師事務(wù)所；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的法律服務(wù)所；公證機構(gòu)；實際從事法律服務(wù)的社會咨詢機構(gòu)；政府機關(guān)、社會團體設(shè)立的各類法律服務(wù)中心等。這些機構(gòu)在法律服務(wù)市場中各顯其能，的確為老百姓提供了便利，然而為了爭奪案源，為了獲取更多的利益，有的法律服務(wù)機構(gòu)不惜以夸大宣傳、大包大攬、惡意詆毀等不正當(dāng)手段進行競爭，造成了我國法律服務(wù)市場諸侯林立的混亂局面。
2、法律服務(wù)主體多元化
由于我國法律服務(wù)機構(gòu)種類繁多，致使法律服務(wù)主體也多元化，主要有律師、基層法律服務(wù)工作者、公證人員、各種社會法律咨詢機構(gòu)人員等等�！�1〕
經(jīng)過一段時間的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在法律服務(wù)市場中，有很多不具有法律執(zhí)業(yè)資格的公民為當(dāng)事人代理案件，他們憑借對法律知識的一知半解為當(dāng)事人提供有償?shù)姆煞⻊?wù)，并收取不菲的費用，嚴(yán)重擾亂了正常的法律服務(wù)市場秩序，使糾紛解決的社會成本大大增加。這些人員主要為在工商局登記注冊成立法律咨詢公司，以咨詢公司的名義開展法律咨詢活動，收取咨詢費、代書費，或者直接與當(dāng)事人簽訂委托代理合同，以公民身份從事代理活動，收取代理費，有的甚至不在任何機關(guān)注冊登記備案，直接以公民身份為當(dāng)事人進行代理活動，并私自收取代理費。
3、整體法律服務(wù)面過窄，法律服務(wù)專業(yè)化程度較低，與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)
目前我國法律服務(wù)市場主要集中在解決糾紛領(lǐng)域，而在糾紛的預(yù)防市場方面參與不夠，我國的法律服務(wù)市場還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟日益增長的法律服務(wù)要求的需要。
就律師個人來說，出于“生存”需要，無論是刑事案件，還是民事或其他類型的案件，不少律師幾乎是有什么接什么，接什么做什么。往往可能昨天從事刑事辯護，今天又辦理破產(chǎn)清算，明天也許是勞動糾紛代理，后天則可能是處理合同糾紛。總之，絕大多數(shù)律師面對激烈的市場競爭，總想把自己塑造成所謂的“復(fù)合型”律師，確切地說是“萬金油”律師，哪方面似乎都懂一點，但哪方面都不專不精。這種狀況作為初入門的律師可以理解，但對從業(yè)數(shù)年、甚至一二十年或更長時間的律師來說如果仍然還是門門懂、樣樣差的話，那就不行了。在知識競爭日趨激烈的今天，如果律師不樹立深鉆一兩門法律知識的觀念，不注重形成自己的專業(yè)優(yōu)勢，是很難適應(yīng)形勢發(fā)展要求的。律師執(zhí)業(yè)活動中適用不正當(dāng)手段違法亂紀(jì)，知法犯法，敗壞職業(yè)風(fēng)氣的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重�！�2〕就法律業(yè)務(wù)來說，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國內(nèi)外交流越來越頻繁，法律服務(wù)的內(nèi)容也不斷增加，涉外、金融、海商事、知識產(chǎn)權(quán)等方面的法律問題大量出現(xiàn)，這就需要一批律師專門從事高端領(lǐng)域的法律服務(wù)以適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要。
4、法律服務(wù)機構(gòu)規(guī)模偏小，法律服務(wù)人員文化程度不高
我國法律服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量近年來雖然有了很大的發(fā)展，但普遍存在著規(guī)模偏小的問題。絕大多數(shù)的法律服務(wù)機構(gòu)，包括大多數(shù)的律師事務(wù)所，仍然處在“小作坊”的層次，人數(shù)少、規(guī)模小、管理簡單不規(guī)范；從人數(shù)來看，大多數(shù)機構(gòu)平均僅為10多人執(zhí)業(yè)。而律師事務(wù)所的性質(zhì)是雙重的，它既是法律服務(wù)的經(jīng)營者，又是律師的管理者。〔3〕有人根據(jù)我國律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)律師人數(shù)，將其劃分為三個不同的檔次：小型所為十人左右或以下，中型所為三五十人左右，大型所為七八十人左右，如果按這一標(biāo)準(zhǔn)，我國律師事務(wù)所大多數(shù)都是中、小型所，而其他法律服務(wù)機構(gòu)的規(guī)模更小。
經(jīng)過對注冊律師學(xué)歷、教育背景等情況的調(diào)查，我國法律服務(wù)人員的文化素質(zhì)不高。學(xué)歷大多為大學(xué)本科學(xué)歷，且一半以上為非法律專業(yè)本科，不僅如此，他們知識結(jié)構(gòu)相對單一，外語水平不高、金融知識掌握不夠，這在一定程度上限制了行業(yè)的發(fā)展。
三、存在問題的原因
1、立法缺陷為非律師的執(zhí)業(yè)提供了“合法性”保障
我國三大訴訟法均規(guī)定當(dāng)事人的近親屬、親友具有訴訟代理或辯護資格，也就是說，法律允許非律師從事訴訟代理及辯護業(yè)務(wù)，但同時沒有相應(yīng)的措施對其進行有效監(jiān)督，他們可以任意地向當(dāng)事人收取服務(wù)費用。受利益驅(qū)動，非律師人員從事著大量的名為無償實為有償?shù)姆煞⻊?wù)活動，而《律師法》第13條規(guī)定明確規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人，不得以律師名義執(zhí)業(yè)，除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務(wù)。”從這條可以看出，法律賦予有權(quán)從事有償?shù)脑V訟業(yè)務(wù)的只能是律師，其他人不得為牟取經(jīng)濟利益從事訴訟代理和辯護業(yè)務(wù)，立法上的缺陷顯而易見。
2、司法行政機關(guān)的執(zhí)法空白為非律師的發(fā)展提供了空間
在實踐中，許多從法官、檢察官職位上離任的律師，一離開原機關(guān)即開始從事訴訟業(yè)務(wù)，司法行政機關(guān)對這一部分人的執(zhí)業(yè)資格控制處于空白狀態(tài)�！堵蓭煼ā返�55條規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員以律師名義從事法律服務(wù)的，由所在地的縣級以上地方人民政府司法行政部門責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下罰款�！睆囊陨戏蓷l文可以看出，只要當(dāng)事人不以律師名義進行代理，司法行政機關(guān)處罰就沒有依據(jù)，自《律師法》頒布以來，因非法執(zhí)業(yè)受到處罰的人極少，由此可以看出，一些相關(guān)法律服務(wù)市場監(jiān)管部門難以嚴(yán)格執(zhí)法打擊違法執(zhí)業(yè)行為。
3、落后的訴訟觀念惡化了律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境
受我國傳統(tǒng)“人治”思想的影響，社會公眾認(rèn)為“打官司就是打關(guān)系”，他們更愿意花錢請一個有關(guān)系的律師，這間接促使有的律師進行違規(guī)操作。律師在執(zhí)業(yè)中的實際地位相對低下，相當(dāng)一部分人員對律師帶有偏見，認(rèn)為律師就是為罪犯開脫罪責(zé)，妨礙了他們打擊犯罪和保護受害人的利益。一些政府機構(gòu)和工作人員排斥乃至歧視律師的現(xiàn)象還廣泛存在，對律師的正當(dāng)調(diào)查取證不予配合，甚至百般刁難。在行政事務(wù)中，盡管還存在著對律師職能的廣泛要求，但律師仍然很少有機會涉足。
四、當(dāng)前法律服務(wù)市場規(guī)范化管理對策
要進一步發(fā)展與規(guī)范我國法律服務(wù)市場，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)從我國國情和法律服務(wù)的屬性出發(fā)，在借鑒國外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前，著眼長遠，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地推進。為此，我們應(yīng)該加強法律服務(wù)市場的監(jiān)督和管理,推進相關(guān)制度的改革，強化法律服務(wù)人員為全社會提供法律服務(wù)的職能作用，主要從以下幾方面入手：
1、完善不同法律服務(wù)主體業(yè)務(wù)范圍的法律規(guī)則體系
目前，我國對規(guī)范法律服務(wù)市場沒有統(tǒng)一的立法，許多實踐中執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定散見于一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，以及各部門頒布的內(nèi)部文件中，規(guī)則數(shù)量繁多，制定主體不同，效力也不同，難以避免規(guī)則之間互相沖突的現(xiàn)象。例如，統(tǒng)一《律師法》與三大訴訟法對公民個人從事訴訟代理活動時能否收取費用問題。
要規(guī)范法律服務(wù)市場秩序，實現(xiàn)法律服務(wù)市場的真正價值，完善相關(guān)立法是最基本的對策。如可以逐步確立律師在刑事辯護、訴訟代理中的壟斷地位，建立律師壟斷刑事辯護、代理業(yè)務(wù)的制度。律師可以從事各級法院受理的民事、行政案件的代理，而法律工作者只能代理在基層法院審理的民事、行政案件。同時，要加大對法律服務(wù)人員的培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證和監(jiān)督管理，使其服務(wù)規(guī)范化。
2、進一步整頓法律服務(wù)市場，凈化法律服務(wù)執(zhí)業(yè)環(huán)境
在加強法律服務(wù)隊伍管理、整頓和規(guī)范法律服務(wù)市場活動中，公、檢、法、司法行政機關(guān)等部門要加強合作，共同擔(dān)負(fù)起法律服務(wù)隊伍建設(shè)和法律服務(wù)市場管理的重任，做到公正司法、公正執(zhí)法，努力改善社會法治環(huán)境，凈化我們的法律服務(wù)市場。
(1)嚴(yán)格訴前驗證制度。人民法院主審法官在開庭前，要嚴(yán)格查驗作為委托代理人的法律服務(wù)工作者和律師所持的公函、當(dāng)事人的授權(quán)委托書和經(jīng)年檢注冊的執(zhí)業(yè)證，確認(rèn)其身份并監(jiān)督其在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)依法履行職務(wù)，杜絕無證、證件未經(jīng)當(dāng)年年檢注冊或“兩證一書”不全的代理人參加訴訟。發(fā)現(xiàn)有手續(xù)不全或手續(xù)不符的訴訟代理人，主審法官應(yīng)拒絕其參與訴訟活動，并將情況及時向司法行政機關(guān)通報，法律服務(wù)人員在代理訴訟過程中應(yīng)主動配合，并相互監(jiān)督。
(2)實行案件代理(辯護)業(yè)務(wù)登記、追蹤調(diào)查制度。人民法院、人民檢察院、公安局執(zhí)法監(jiān)督部門應(yīng)對承辦案件的代理人的有關(guān)情況作記錄，司法行政機關(guān)定期到各局院收集情況，并建立案件代理人臺帳，再根據(jù)臺帳進行追蹤調(diào)查。主要是抓“四查”：查代理人是否具有有償服務(wù)資格；查代理人員是否私自收案收費；查代理人的辦案質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)；查代理人是否有其他不法行為。通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，區(qū)別情況作出處理。
(3)嚴(yán)格法律服務(wù)機構(gòu)及人員的“準(zhǔn)入制”。成立律師事務(wù)所、法律服務(wù)所應(yīng)符合嚴(yán)格的條件，司法機關(guān)要加強審查與監(jiān)督，禁止違規(guī)的法律咨詢機構(gòu)濫設(shè)，對擾亂法律服務(wù)秩序的要清理整頓，加大懲處力度，凈化法律服務(wù)市場。律師和基層法律服務(wù)工作者，都要經(jīng)過國家組織的資格考試，其中律師必須參加十分嚴(yán)格的司法考試。但國家的資格考試僅僅是對考生法律專業(yè)知識的考察，要提高法律服務(wù)人員的綜合素質(zhì)，還要重視執(zhí)業(yè)前的培訓(xùn)、考核和考察，堅持道德品質(zhì)有問題的人員不得進入法律服務(wù)隊伍的原則。
(4)建立健全法律服務(wù)人員執(zhí)業(yè)公示制度、服務(wù)質(zhì)量跟蹤反饋制度、責(zé)任賠償和不良執(zhí)業(yè)登記制度，大力推行掛牌服務(wù)和服務(wù)承諾，設(shè)立舉報箱和舉報電話，接受社會監(jiān)督。
(5)建立健全法律服務(wù)行業(yè)和從業(yè)人員信用等級考評體系和信用信息披露制度。通過對法律服務(wù)機構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員的相關(guān)信用信息的及時披露，為社會各界查詢法律服務(wù)機構(gòu)信用信息提供服務(wù)。
3、依法為法律服務(wù)人員繳納社會保險，解決執(zhí)業(yè)者后顧之憂
法律服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照國家和地方有關(guān)社會保障的政策和規(guī)定，為律師和法律工作者辦理社會保險，使其能安心從事法律服務(wù)工作，要糾正當(dāng)前一些地方片面追求經(jīng)濟利益，在分配比例上過多的考慮個人利益或?qū)⑸绫ＹM交與個人，由個人決定是否繳納社保費的錯誤做法。為律師和法律工作者辦理相關(guān)的社會保險是當(dāng)前利益與長遠利益、個人利益與社會利益的有機結(jié)合，意義重大，能切實解決律師和法律工作者的后顧之憂，使其老有所養(yǎng)。同時司法行政部門應(yīng)當(dāng)狠抓社會保障工作的落實，將保險納入法律服務(wù)機構(gòu)年檢注冊的要件予以保障，對未辦理保險的法律服務(wù)機構(gòu)，堅決不予注冊，并且向社會公開，確保法律服務(wù)隊伍的整體穩(wěn)定性，這是促進法律服務(wù)市場健康、有序發(fā)展的重要保障手段。
4、提高法律服務(wù)機構(gòu)的自身管理水平
律師和法律工作者的專業(yè)特點對管理者提出了更高的要求，管理者既要熟悉法律，更要懂管理，做管理的行家里手，要加強對律師和法律工作者的日常管理，制定各項規(guī)章制度，如財務(wù)管理制度、案件登記制度、定期培訓(xùn)制度，以制度管人，將制度落實到人。律師事務(wù)所要注重提高專業(yè)化管理水平，要有具體的規(guī)劃和目標(biāo)，注重所內(nèi)的專業(yè)化分工，促進律師事務(wù)所在一個或幾個服務(wù)領(lǐng)域形成團隊力量，用集體智慧向社會提供專家型的、高水平的法律服務(wù)，并通過這種法律服務(wù)進一步擴大社會影響，吸引、凝聚一批學(xué)有專長的律師人才，從而進一步擴大律師事務(wù)所的規(guī)模，為律師事務(wù)所的發(fā)展提供更加豐富的人才資源。
5、推進律師行業(yè)協(xié)會為主的管理機制，建立一定規(guī)模的律師事務(wù)所
對律師實行行政管理和行業(yè)管理是律師行業(yè)的性質(zhì)決定的，是必要的，并符合我國目前的現(xiàn)實國情。律師體制改革后新的律師組織形式需要與之相適應(yīng)的管理體制，司法行政機構(gòu)與律師協(xié)會對律師的共同管理與監(jiān)督，能直接掌握律師工作的規(guī)律，適時指導(dǎo)律師工作。律師協(xié)會是行業(yè)管理的組織形式，由職業(yè)律師組成，更貼近律師和律師事務(wù)所的實際。實現(xiàn)以律師協(xié)會行業(yè)為主的管理，對于提高律師的社會地位，尤其是對于維護律師免受不正當(dāng)?shù)母缮婧颓趾Γ婪í毩?zhí)業(yè)，顯得更有意義。必須看到，法律服務(wù)行業(yè)的規(guī)�；c專業(yè)化密不可分，愈來愈多的專業(yè)法律服務(wù)必須由專業(yè)團隊來運作，而只有規(guī)�；穆蓭熓聞�(wù)所才可能凝聚一批專業(yè)法律人才，承攬大型專業(yè)法律事務(wù)，實現(xiàn)專業(yè)團隊化。解決這一問題的惟一方法是建立規(guī)模所，要組織建立30-50人執(zhí)業(yè)的律師事務(wù)所，培植和刺激律師事務(wù)所的“品牌意識”、“精品意識”，在律師界形成拳頭，能夠集團作戰(zhàn)，能夠承攬各種訴訟與非訴訟案件，能在社會主義建設(shè)和經(jīng)濟全球化的浪潮中發(fā)揮更大的作用。
6、加強隊伍的整體素質(zhì)，提高法律服務(wù)水平
(1)加強思想教育引導(dǎo)2016年度法律援助工作調(diào)研報告2016年度法律援助工作調(diào)研報告。建立健全法律服務(wù)業(yè)的職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育制度，堅持自律與他律相結(jié)合，治標(biāo)與治本相結(jié)合的原則，綜合運用教育、紀(jì)律、法制等手段，引導(dǎo)法律服務(wù)人員把社會效益放在首位，自覺抵御“利益至上”的不良傾向。加強對律師和法律工作者的后續(xù)專業(yè)培訓(xùn)和誠信教育，律師和法律工作者既是誠信制度的維護者,又是誠信制度的實踐者，因此，加強誠信宣傳、誠信教育和監(jiān)督是當(dāng)務(wù)之急，必須抓緊抓實。
(2)加強專業(yè)教育培訓(xùn)。通過分級培訓(xùn)，提高法律服務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立法律服務(wù)單位之間、法律服務(wù)單位與司法機關(guān)之間的聯(lián)系交流制度，取長補短，相互促進，實現(xiàn)共同提高。法律服務(wù)人員要注重自身專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和提高，把學(xué)習(xí)當(dāng)成一種與辦案同樣重要的日常工作，不斷提高自身的專業(yè)化水平。律師協(xié)會和管理部門還應(yīng)經(jīng)常性地舉辦有關(guān)培訓(xùn)班，為律師“充電”提供條件。
(3)進一步拓展法律服務(wù)新領(lǐng)域。法律服務(wù)單位要積極開拓非訴訟法律業(yè)務(wù)、涉外法律服務(wù)及其他高端法律服務(wù)，法律服務(wù)人員面向基層農(nóng)村社區(qū)，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)。鼓勵法律服務(wù)業(yè)積極引進懂法律、懂經(jīng)濟、懂外語的復(fù)合型、高層次人才，通過多渠道、多方式培養(yǎng)和集聚人才，為做大做強法律服務(wù)業(yè)奠定人才基礎(chǔ)。
7、不斷拓展律師參政的渠道
律師是國家重要的政治人才資源之一，他們從政具有專業(yè)上的優(yōu)勢，出于自身具備的基本的法律意識，一般都能夠提出自己的政治主張和政策建議，律師更多參與政治，可以通過職業(yè)群體的力量推動我國“依法治國”的進程，加快政治體制改革的步伐，促進法治環(huán)境的進一步改善。我們應(yīng)更多考慮從制度上保證律師參政的廣度和深度，各級黨委政府都應(yīng)當(dāng)聘請律師作為法律顧問，形成在決定重大問題前必須進行法律咨詢的制度。我們應(yīng)該促使更多的執(zhí)業(yè)律師運用自身的專業(yè)知識服務(wù)于國家政治生活，由“經(jīng)濟人”向“政治人”和“復(fù)合人”的轉(zhuǎn)變，加快司法改革步伐，推動整個社會政治、經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。
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