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事業(yè)單位法人證書使用情況調(diào)研思考
事業(yè)單位法人登記是對事業(yè)單位法人主體資格的確認(rèn),是《民法通則》規(guī)定的三種法人登記之一。事業(yè)單位法人證書是事業(yè)單位法人的“身份證”,也是其開展有關(guān)業(yè)務(wù)活動和社會活動的“通行證”。提高法人證書的使用效用,形成用證、驗(yàn)證的氛圍,對開展事業(yè)單位法人登記和促進(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展具有重要意義。近一段時(shí)間,筆者對xx縣涉及事業(yè)單位法人證書使用的二十個相關(guān)部門一一進(jìn)行了調(diào)查走訪,和相關(guān)工作人員進(jìn)行了較為深入的座談,查詢了他們的一些工作細(xì)節(jié)和資料。事業(yè)單位法人證書使用的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂,如何提高證書的使用效用,是擺在各級登記管理機(jī)關(guān)面前一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
現(xiàn)狀
一、法人證書查驗(yàn)工作沒有得到應(yīng)有的重視。在二十個相關(guān)部門中,只有人民銀行、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商行政管理局三個部門重視事業(yè)單位法人證書的查驗(yàn)工作。人民銀行在給事業(yè)單位開立銀行基本帳戶、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在給事業(yè)單位辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證時(shí)把事業(yè)單位法人證書作為前置條件,把關(guān)較嚴(yán),工商行政管理局在給少數(shù)事業(yè)單位核發(fā)《營業(yè)執(zhí)照》前嚴(yán)格查驗(yàn)了該事業(yè)單位法人證書的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)費(fèi)來源情況。其余十七個部門在相關(guān)業(yè)務(wù)工作中均不夠重視法人證書查驗(yàn)工作,表現(xiàn)在以下幾個方面:一是普遍對事業(yè)單位法人證書查驗(yàn)工作的認(rèn)識不高,認(rèn)為事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)一樣,都是國家的(國有),從‘生’(設(shè)立)到‘死’(撤銷)都是國家包辦,行政機(jī)關(guān)不需要注冊登記,事業(yè)單位也一樣,因而查驗(yàn)事業(yè)單位的法人證書沒有多大意義。二是少數(shù)部門沒有明確法人證書查驗(yàn)工作的目的和要求,未開展此項(xiàng)工作,他們不熟悉中央編辦等15部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位法人證書使用問題的通知》精神,只按照各自線上的規(guī)定要求辦事。三是少數(shù)部門在開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作中有查驗(yàn)事業(yè)單位法人資格證件的要求,但沒有嚴(yán)格執(zhí)行,沒有列入日程工作的安排,沒有把法人證書作為一項(xiàng)重要的材料要求提交并存檔,因而形成了“查不查驗(yàn)一個樣,有證無證一樣辦”的局面。
二、法人證書查驗(yàn)工作操作上很不規(guī)范。開展了查驗(yàn)事業(yè)單位法人資格證件工作的相關(guān)部門在操作上也很不規(guī)范,表現(xiàn)在以下幾個方面。一是經(jīng)驗(yàn)主義作風(fēng),明知道有查驗(yàn)法人證書的要求,但把要求置之腦后,憑經(jīng)驗(yàn)和印象給人辦事,常說的一句話“自已在這個崗位上干了很多年,那些單位是不是法人心里很清楚”。二是查驗(yàn)程序形同虛設(shè),有的部門是要求提供事業(yè)單位法人證書的復(fù)印件,有的部門是要求在相關(guān)的表格中填寫法人證書的號碼和有關(guān)內(nèi)容,但實(shí)際上提不提供、填不填寫都無所謂。問及他們,他們認(rèn)為對他們要開展的工作沒有多大影響。三是濫竽充數(shù),敷衍了事。提交的材料不準(zhǔn)確,有幾個部門要求提交的事業(yè)單位法人資格證件都是組織機(jī)構(gòu)代碼證,他們認(rèn)為有代碼證就應(yīng)是法人機(jī)構(gòu),但我們認(rèn)為組織機(jī)構(gòu)代碼證的前置條件是法人證書,但它不能證明一個機(jī)構(gòu)的法人資格和相關(guān)內(nèi)容。還有些部門查驗(yàn)事業(yè)單位的身份主要是看有沒有縣編委的批文,有批文就認(rèn)可。提交的材料比較隨意,個別部門要求提交事業(yè)單位的身份材料就是由本單位出具的證明。
三、法人證書查驗(yàn)工作缺乏監(jiān)督和管理。涉及事業(yè)單位法人證書使用的部門有人民銀行及各商業(yè)銀行、國稅局、地稅局等中央軍,有工商、技術(shù)監(jiān)督、國土資源等省、市管部門,還有一系列縣管部門,他們各自以線上的政策規(guī)定和要求為準(zhǔn)。在法人證書查驗(yàn)工作上沒有統(tǒng)一的要求和標(biāo)準(zhǔn),操作的隨意性很強(qiáng),離中央編辦等15部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位法人證書使用問題的通知》要求甚遠(yuǎn)。目前,沒有一個機(jī)構(gòu)就此項(xiàng)工作對這些部門實(shí)施有效監(jiān)管,事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)由于人員少、地位低,對其監(jiān)管泛力。
對策
一、加大宣傳力度,搞高社會共識
“我們辦的事業(yè)單位法人證書好象沒有什么作用?”,“事業(yè)單位是編委批文設(shè)立的,查驗(yàn)證書有什么意義呢?”筆者在實(shí)際工作中常常受到這樣的責(zé)問和質(zhì)疑,覺得有必要就事業(yè)單位登記的重要性和必要性進(jìn)行闡釋,只有全社會都認(rèn)識到其要義,才能使事業(yè)單位登記工作變成為一項(xiàng)自覺的行為。首先,要明確建立事業(yè)單位法人登記制度的重要意義。事業(yè)單位法人登記制度是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,具有客觀必然性,是對事業(yè)單位進(jìn)行依法治理的需要;是保障事業(yè)單位合法權(quán)益,維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序的需要;是防止政府“越位”,促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展的需要;是加強(qiáng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)的需要。我國的《民法通則》規(guī)定“具備法人條件的事業(yè)單位依法需要辦理法人登記的,經(jīng)核準(zhǔn)登記,取得法人資格”。國務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,建立事業(yè)單位登記管理制度,既是依法管理事業(yè)單位,也是健全我國法人登記制度體系,是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要一環(huán)。其次,要通過多種途徑廣泛宣傳發(fā)動,搞高社會共識。一是通過報(bào)刊、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行深度宣傳,讓《條例》精神貫穿到基層、深入到人心。二是建立并落實(shí)“事業(yè)單位法定代表人定期培訓(xùn)制度”和“相關(guān)部門協(xié)調(diào)會議制度”。開展事業(yè)單位法定代表人培訓(xùn)學(xué)習(xí),是貫徹落實(shí)《條例》精神最直接最有效的措施之一,使法定代表人由了解法規(guī)政策條款轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃由陥?bào)登記和年檢的自覺行為。涉及事業(yè)單位法人證書使用的相關(guān)部門定期召開協(xié)調(diào)會議十分必要,相互學(xué)習(xí)和監(jiān)督,依法管理事業(yè)單位的相關(guān)業(yè)務(wù)法動,提高法人證書的使用效用。
二、明確相關(guān)部門責(zé)任,建立監(jiān)督制約管理機(jī)制。
首先,要明確相關(guān)部門的責(zé)任,養(yǎng)成查證用證的習(xí)慣,不能“有證無證一樣辦”。要認(rèn)真落實(shí)中央15部委《關(guān)于事業(yè)單位法人證書使用問題的通知》精神,各相關(guān)部門要明確并履行好自已的職責(zé)。如銀行、質(zhì)監(jiān)部門要在辦理事業(yè)單位開立銀行帳戶和辦理機(jī)構(gòu)代碼證時(shí)把事業(yè)法人證書作為前置條件;國土、房地產(chǎn)部門要在事業(yè)單位辦理土地使用權(quán)證和申請減免有關(guān)土地使用規(guī)費(fèi)、辦理房屋產(chǎn)權(quán)證時(shí)要查驗(yàn)事業(yè)單位的法人資格條件;公安、司法機(jī)關(guān)在辦理事業(yè)單位公章和辦理訴訟事宜時(shí)要查驗(yàn)事業(yè)單位的法人身份和承擔(dān)民事責(zé)任的能力;工商部門在給有關(guān)事業(yè)單位辦理“營業(yè)執(zhí)照”和物價(jià)部門在給事業(yè)單位辦理“收費(fèi)許可證”時(shí)要查驗(yàn)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍,等等。建議中央各相關(guān)部委結(jié)合各線的工作實(shí)際出臺具體的規(guī)范的查證用證的管理辦法,使事業(yè)單位法人證書形成跟企業(yè)法人和社團(tuán)法人一樣的使用效用,“無證”就辦不成事。其次,加強(qiáng)監(jiān)督,建立并實(shí)施考核評估管理辦法。由編委會協(xié)調(diào)和監(jiān)督相關(guān)部門的查證用證工作,將此項(xiàng)工作納入年度雙文明考核工作中去,由編委會制定考核辦法及實(shí)施細(xì)則,并組織考核工作,將考核成績納入年度雙文明考核總成績中,在年度評選優(yōu)秀單位和優(yōu)秀行政負(fù)責(zé)人活動中占有一定的分值。在考核中,對不查驗(yàn)證書的予以通報(bào),對因未查驗(yàn)證書而出現(xiàn)不良的社會影響的應(yīng)予以查處,并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,在全社會形成查證用證的良好氛圍。
三、加快事業(yè)單位改革步伐,完善事業(yè)單位登記管理制度。一是要積極推行政事、事企分開,明晰產(chǎn)權(quán),賦予事業(yè)單位法人真正的自主權(quán)我國的事業(yè)單位大都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的,大都是行政機(jī)關(guān)的附屬,基本沒有賦予其自主權(quán)。因而不能具備真正意義上的獨(dú)立的法人資格,進(jìn)而影響到了事業(yè)單位法人登記的成效。要通過政事、事企分開,將行政職能劃歸行政機(jī)關(guān),將經(jīng)營性職能轉(zhuǎn)為企業(yè),凸顯公益性和服務(wù)性職能,明晰產(chǎn)權(quán)。二是要規(guī)范和完善事業(yè)單位登記管理制度。事業(yè)單位法人登記管理工作起步較晚,在立法和制度建設(shè)上相對于企業(yè)法人登記還有許多不完善不嚴(yán)密的地方,也是造成事業(yè)單位法人實(shí)效性不大的原因之一。要進(jìn)一步明確事業(yè)單位參與法人登記的資格和條件,要將真正具有法人主體資格的事業(yè)單位登記起來,將不具備法人資格條件的事業(yè)單位拒之門外,避免“胡子、眉毛一把抓”現(xiàn)象,嚴(yán)格落實(shí)事業(yè)單位法人年審制度,提升事業(yè)單位法人登記的嚴(yán)肅性和法規(guī)性。通過法人登記工作自身將法人證書的使用效用彰顯出來。三是落實(shí)事業(yè)單位法人的相關(guān)優(yōu)惠政策,促進(jìn)事業(yè)單位自我發(fā)展事業(yè)單位所具有的公益性和服務(wù)性是區(qū)別于企業(yè)和社團(tuán)的顯著標(biāo)志,因此,對于事業(yè)單位法人在信貸、財(cái)政、稅收等方面應(yīng)有更多的優(yōu)惠政策和措施,以支撐其發(fā)揮公益和服務(wù)的作用,讓事業(yè)單位認(rèn)識到辦證是有用的,真正發(fā)揮事業(yè)單位法人證書的使用效用。