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農(nóng)村“空心化”問題治理調(diào)研報告
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農(nóng)村“空心村”的存在，浪費了國家有限的土地資源，惡化了農(nóng)民的生活環(huán)境，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展等，為此，特以近年來建設的新村聚居點空心化問題為例進行專題調(diào)研，現(xiàn)報告如下。
一、縣農(nóng)村空心化現(xiàn)狀及原因分析
近年來，縣認真貫徹落實省、市總體部署，大力推進幸福美麗新村建設并取得明顯成效。目前，全縣共建成農(nóng)民新村聚居點30個，涉及農(nóng)戶1328戶，其中：新建點16個714戶，改建點14個614戶。正在建設有的23個1227戶，其中新建點16個974戶，改建點7個253戶。建成鎮(zhèn)吊腳樓村、鎮(zhèn)立山村新村綜合體2個123戶。據(jù)調(diào)查，建成的新村聚居點中住房空置率在50%以上的聚居點3個，占10%;空置率在30—50%的聚居點2個，占6.6%;空置率在10—30%的聚居點2個，占6.6%;沒有空置住房的聚居點23個，占76.8%。造成其空心化的原因主要有以下幾個方面。
一是舉家外出戶增多。當前，農(nóng)民主要靠外出務工獲得收入。隨著我國改革開放步伐的不斷加快，農(nóng)民進城打工、經(jīng)商或謀生的人數(shù)不斷攀升，導致農(nóng)村人口密度逐年遞減，直接導致了“人去房空”現(xiàn)象的出現(xiàn)。全縣大多數(shù)村外出務工人員人數(shù)高達80%以上，其中舉家外出戶達30以上�？h2011年建成的鎮(zhèn)村聚居點共25戶85人，其中：村10戶38人，吊腳樓村15戶47人。該聚居點外出人口66人，其中季節(jié)性外出27人，占總人口的31.8%，常年外出39人，占總人口的45.9%，該聚居點新建農(nóng)房常年無人居住9戶，占總戶數(shù)的34.6%，季節(jié)性無人居住10戶，占總戶數(shù)的40%。
二是城市化進程加快。部分外出務工經(jīng)商先富起來的村民為改善居住條件，在城市站穩(wěn)腳跟后，舉家遷往城鎮(zhèn)生活。國家大力推進“一主三化”發(fā)展，城鎮(zhèn)吸引力增加，各項就業(yè)、就醫(yī)、就學、文化等環(huán)境條件良好，加之中心集鎮(zhèn)建設步伐加快，大量村民紛紛遷到村外生活，“空心村”現(xiàn)象日趨加重。目前，縣鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在進行場鎮(zhèn)開發(fā)，鄰近場鎮(zhèn)或有能力的農(nóng)戶都在集鎮(zhèn)購房。如，鎮(zhèn)騎龍寨村農(nóng)民新村聚居點共30農(nóng)戶，就有7戶在城鎮(zhèn)購買房屋，占總戶數(shù)的23.3%。
三是政策執(zhí)行不到位。部分群眾對老宅一直戀戀不舍，總認為老宅基地是祖上傳下來的，保存老宅就是留住了“根”。由于歷史原因，農(nóng)村一戶多基、超標準占地，占用耕地建房，農(nóng)房遷建后舊宅基地普遍閑置，致使農(nóng)村長期以來“只見新房不見新村”、“建新房不拆舊房”，致使一戶一宅的宅基地政策沒能很好落實，許多村民建新房而未拆除舊房，占新基不退老基，造成一戶多宅。所調(diào)查的縣鎮(zhèn)村、鎮(zhèn)騎寨村、吳家橋村三個新村聚居點，建了新房未拆除舊房將宅基地還耕的建房戶達到15戶，占新建農(nóng)房戶數(shù)的25.4%。
四是早期規(guī)劃不合理。一些新村建設規(guī)劃比較簡單，對村莊功能分區(qū)布局、基礎設施配套、群眾生產(chǎn)生活習慣考慮不周，不適應新農(nóng)村建設的要求。再加上執(zhí)行規(guī)劃的法律約束力不強，村民建房存有很大的隨意性。如縣已建成的鎮(zhèn)村農(nóng)民新村聚居點，村組織就沒考慮到農(nóng)戶的耕作半徑，將150戶農(nóng)戶集中到一起，造成農(nóng)戶生產(chǎn)不方便。
二、縣治理農(nóng)村空心化的主要措施
為確保新村建設“建得起、住得下、不空置”，在新村建設中堅持“四個結合”，充分尊重農(nóng)民意愿，科學規(guī)劃布局，強化產(chǎn)業(yè)支撐，突出鄉(xiāng)村特色，統(tǒng)籌推進全縣新村建設。
一是群眾申建與政府指導相結合�？h委、縣政府創(chuàng)新提出新村建設“申建制”，統(tǒng)一制定出臺新村建設獎補政策，發(fā)動群眾自愿申建，對30戶以上群眾提出申建要求，經(jīng)村組申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、部門評審、縣級審批等流程審核通過的，納入全縣新村建設計劃。在實施過程中，由建房戶成立業(yè)主建設管理委員會，自主選擇施工單位、負責材料采購、監(jiān)督資金使用和建設質量，既賦予群眾新村建設的監(jiān)管權和話語權，又減輕了政府工作壓力，實現(xiàn)了政府意圖與群眾意愿的有機統(tǒng)一。目前，全縣在建的23個新村聚居點的1227戶農(nóng)戶都是采用“申建制”建設的。
二是新村建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合。堅持產(chǎn)業(yè)促新村、新村帶產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)村相融互動，積極培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，著力發(fā)展優(yōu)質柑橘、綠色蔬菜、現(xiàn)代畜禽、道地中藥材和高效經(jīng)濟林等特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，以及鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)，促進農(nóng)民持續(xù)增收。全縣新發(fā)展優(yōu)質甜橙、油桃等優(yōu)質水果3萬畝，綠色蔬菜3萬畝，薄殼核桃、九葉青花椒等高效經(jīng)濟林2萬畝，道地中藥材1萬畝，建成工廠化生豬繁育基地18個，標準化生豬養(yǎng)殖小區(qū)88個，發(fā)展生豬適度規(guī)模養(yǎng)殖戶5516戶，發(fā)展特色家禽規(guī)模養(yǎng)殖戶254戶。初步形成了郪涪兩江流域優(yōu)質蔬菜產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、蓬樂路優(yōu)質甜橙(檸檬)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、射大路優(yōu)質干果產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、羅桂路優(yōu)質生豬產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等“四大”產(chǎn)業(yè)區(qū)和隆盛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。
三是規(guī)劃引領與尊重民意相結合。堅持“綠色、人文、智慧、集約”的規(guī)劃理念，統(tǒng)籌謀劃新村的產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護及基礎設施，做到新村規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等多規(guī)融合。同時，充分尊重群眾喜好，多次召開群眾代表大會，征求群眾對規(guī)劃的意見和建議，并根據(jù)民意調(diào)整規(guī)劃，著力打造具有“田園風光、鄉(xiāng)村情趣、農(nóng)家特色、群眾滿意”的新農(nóng)村，水村幸福美麗新村規(guī)劃2013年獲得了國家住建部“美麗鄉(xiāng)村”稱號。
四是新村建設與新村開發(fā)相結合。在新村建設中，縣積極引入社會資本參與新村建設，建設農(nóng)民新村安置房的同時，打造開發(fā)新村旅游商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)，著力培植新村產(chǎn)業(yè)，繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟。如在建設藥香小鎮(zhèn)新村綜合體中，通過公開招標吸引永逸集團投資5億元參與新村安置房建設、場鎮(zhèn)開發(fā)建設，著力打造集養(yǎng)生、養(yǎng)老、旅游為一體的“全國知名藥香小鎮(zhèn)”。
三、治理農(nóng)村“空心化”問題的建議
治理農(nóng)村“空心化”，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和幸福美麗新村建設的重大舉措，是集約節(jié)約利用土地、破解建設用地難題的有效途徑。為此，我們必須堅持在村民自愿的前提下，強化政府引導、加大政策扶持、增加農(nóng)民收入、構建長效管理機制上下功夫。
(一)科學規(guī)劃，完善基礎功能�？茖W規(guī)劃是治理農(nóng)村“空心化”的關鍵。要結合城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史趨勢，精心設點，合理布局。按照集約用地、少占耕地的原則，在新村戶型設計、基礎設施建設及公共服務配套等方面確保長遠發(fā)展與農(nóng)民的實際需要。建議將治理農(nóng)村“空心化”與農(nóng)村環(huán)境整治、幸福美麗新村建設、宅基地復墾、城鄉(xiāng)一體化建設及農(nóng)民市民化等有機結合起來，引導農(nóng)民向大中城市、中心集鎮(zhèn)與中心村集聚，同時統(tǒng)籌農(nóng)村的水電、道路、通信、網(wǎng)絡、有線電視、生活污水排放等基礎設施建設，延伸城市公共服務，配套文體娛樂及商業(yè)設施，既村解決民生產(chǎn)生活上的后顧之憂，又優(yōu)化農(nóng)村的環(huán)境質量，提升農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。
(二)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民增收。農(nóng)民有了錢，才有建新房的意愿。加快幸福美麗新農(nóng)村建設的重要前提是促進農(nóng)民增收。增加農(nóng)民收入，關鍵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，建設一批優(yōu)質水果、綠色蔬菜和道地中藥材等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地和園區(qū)，構建農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的產(chǎn)業(yè)支撐。圍繞農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，大力發(fā)展一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)，積極發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成小規(guī)模與大群體相結合的產(chǎn)業(yè)基地和生產(chǎn)體系，創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶的利益聯(lián)接機制，實現(xiàn)千家萬戶增收致富。同時，要鼓勵引導農(nóng)民積極發(fā)展交通運輸、商貿(mào)服務、鄉(xiāng)村旅游等二、三產(chǎn)業(yè)，拓展勞務輸出，增加農(nóng)民現(xiàn)金收入，為推進農(nóng)村“空心化”治理奠定堅實的物質基礎。
(三)加大投入，加快治理進程。雄厚的財力是治理農(nóng)村“空心化”的根本保障。一是將農(nóng)村“空心化”治理與農(nóng)村環(huán)境整治、幸福美麗鄉(xiāng)村建設有機結合起來，整合各部門項目資金，向治理農(nóng)村“空心化”傾斜。同時，加快農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，通過農(nóng)村宅基地的整理置換和競價選位，發(fā)揮農(nóng)村宅基地的一部分物權功能和價值潛能，使新農(nóng)村建設產(chǎn)生內(nèi)生動力，緩解農(nóng)村基礎設施和公一事業(yè)建設資金不足的問題。二是采取激勵措施，鼓勵各類金融機構向農(nóng)村“空心化”治理提供低息貸款，以擴大資金籌集渠道。三是引入市場機制，充分利用民間資本，采用由工商資本與村民共同出資改造“空心村”，例如讓房地產(chǎn)開發(fā)商介入“空心村”改造，讓房地產(chǎn)開發(fā)商承擔部分資金，然后將新建農(nóng)民公寓的部分物業(yè)用房或尾房作為其收益，實現(xiàn)彼此之間的互利雙贏，以解決改選資金不足的問題。發(fā)動在外成功人士資助“空心村”改造，調(diào)動在家村民參與積極性，共同建設美麗家園。
(四)強化管理，構建長效機制。要進一步加強農(nóng)房規(guī)劃建設管理，堅決制止農(nóng)村建房無序局面，逐步引導農(nóng)民居住向新村聚居點集中，推進新村建設進程和建設水平。一是農(nóng)房建設必須嚴格執(zhí)行“一戶一宅”制度，建新房必須拆除舊房并復墾。二是嚴格執(zhí)行農(nóng)村宅基地政策，控制農(nóng)房建設用地標準，禁止違法占地建設。三是農(nóng)村個人建房必須申報設計方案或選用新農(nóng)村標準圖集方案。四是農(nóng)村個人建房不按審核通過的設計方案或標準圖集建房，則取消其享受國家一切補助資金的資格。
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