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分析行政決定的效力形態(tài)
論文摘要：
行政決定的效力是大陸法系行政法上的重大理論問題，在各國行政法學(xué)研究中居于核心地位。我國對行政決定的效力問題的研究狀況總體薄弱，且主要精力集中在行政決定的效力的內(nèi)容(公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力)上，對作為行政決定效力形態(tài)的“行政決定成立”、“行政決定生效”、“行政決定合法”、“行政決定有效”等問題研究較少，我國行政法權(quán)威教材對此問題表述也較混亂。對行政決定各效力形態(tài)的概念、構(gòu)成要件、法律效果以及各效力形態(tài)之間的聯(lián)系與區(qū)別做一個粗淺的探討，這不僅有利于對相關(guān)理論的疏理和統(tǒng)一，而且更有利于審判業(yè)務(wù)。
論文關(guān)鍵詞：
行政決定；效力形態(tài)；要件
行政決定。的效力是行政法的核心問題和重大理論問題。討論行政決定效力的前提是區(qū)分行政決定的成立要件、生效要件以及合法要件。因為“行政決定成立”“行政決定生效…行政決定合法”“行政決定有效”“行政決定無效”“行政決定可撤消”“行政決定失效”是行政決定的效力形態(tài)。在行政法上，各效力形態(tài)之間是有區(qū)別和聯(lián)系的，更重要的是它們與行政決定效力密切相關(guān)，有的是行政決定效力產(chǎn)生的前提，有的是行政決定效力產(chǎn)生的起點，有的是行政決定具有形式效力的標(biāo)志，有的是行政決定具有實質(zhì)效力的標(biāo)志。我國對行政決定各效力形態(tài)研究較少，造成相關(guān)理論混亂，沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，同時對審判業(yè)務(wù)帶來不變，影響了行政案件的受理、審判、執(zhí)行等司法環(huán)節(jié)。本文對行政決定各效力形態(tài)的概念、構(gòu)成要件、法律效果以及各效力形態(tài)之間的聯(lián)系與區(qū)別做一個粗淺的探討，這不僅有利于對相關(guān)理論的疏理和統(tǒng)一，而且更有利于審判業(yè)務(wù)。
一、行政決定的成立
所謂行政決定的成立是指行政主體履行職責(zé)的意思表示已確定，并外化到外界能夠認(rèn)知的狀態(tài)。從中可得知行政決定的成立首先是行政主體履行職責(zé)的意思表示已確定；其次是該意思表示外化認(rèn)知。比如什么叫嬰兒呢?這就涉及嬰兒成型(成立)的問題，當(dāng)然對此有不同的看法。但必須有一個嬰兒成型(成立)的概念。行政決定的成立是行政決定在事實上的作出和形成。行政決定的成立與否是判斷行政決定是否存在，是否有行政決定的問題。行政決定的成立之時，也就是行政決定存在之時，行政決定未成立，則行政決定不存在，或不是行政決定，或行政決定未完成。行政決定的生效、合法、有效等不影響行政決定的成立，就象胎兒何時成“人”的問題與男人、女人、大人、小孩、好人、壞人無關(guān)是一樣的道理。 研究行政決定的成立具有重要的意義。行政決定成立是行政決定產(chǎn)生效力的前提或起點。有人說“行政決定生效后有效”，我認(rèn)為不準(zhǔn)確。因為在一般情況下，行政決定成立時就生效，除非有重大違法的行政決定外，行政決定生效就有效，這時成立、生效、有效是同一的，行政決定成立就成為行政決定產(chǎn)生效力的起點。但在特殊情況下，即附條件和附期限的行政決定在其成立后，在條件滿足和期限屆滿后才生效，這時行政決定的成立、生效、有效不是同時的，行政決定成立就成為行政決定產(chǎn)生效力的前提，而不是起點，行政決定生效就成為行政決定產(chǎn)生效力的起點。顯然“成立”“生效”“有效”是有界限的。有界限就使行政決定效力的起點不一樣，所以筆者認(rèn)為“行政決定成立后才有效”的觀點是正確的，而“行政決定有效時才成立”的觀點是不正確的。有時行政決定成立后可能還沒有通知相對人，對相對人還沒有生效，但對行政主體來說行政決定已成立。應(yīng)受拘束。此外，行政決定成立對行政案件是否受理起決定作用。比如，在行政決定的過程中，相對人訴行政主體，其訴訟請求是停止該行政行為，法官是否受理呢?筆者認(rèn)為不能受理。因為該行政決定還沒有成立，不稱其為行政行為，所以不受理。 那么，行政決定的成立的標(biāo)志是什么呢?具備哪些要素才稱行政決定已存在或成立呢?這就涉及到行政決定的成立要件問題。行政決定成立要件是一個具體行政行為之所以稱之為具體行政行為所必備的條件，這使之與民事行為區(qū)分開。成立要件是行政決定必不可少的一些事實要素。如果某一行為具備這些必備要素；則某一行政決定成立；如果某一行為不具備這些必備要素，則某一行政決定不成立。有人把行政決定的成立要件說成是構(gòu)成要件，筆者認(rèn)為兩者所指內(nèi)容一致，只是從不同的角度而論的，本文采用“成立要件”一說。
一般來說，行政決定的成立要件有如下幾種：
一是主體要件。行政決定的行為主體是行政主體。這是行政決定區(qū)別與其他法律行為的顯著要件。
二是職權(quán)和職責(zé)要件。行政決定必須是行政主體行使公權(quán)力或具有公權(quán)力因素的結(jié)果。不具有行政職權(quán)因素的行為，不構(gòu)成行政決定。
三是效果意思要件。行政決定必須有明確的影響相對人權(quán)利義務(wù)的目的意思，即是旨在產(chǎn)生意思效果的行為，非意思效果的行為，則其并非行政決定。
四是表意行為要件。行政決定必須有向相對人表達(dá)行政主體目的意思的表意過程。如果沒有意思表示行為的存在，則外界無法知曉，應(yīng)視為行政決定的不存在或不成立�！缎姓幜P法》第41條規(guī)定“行政主體不告知當(dāng)事人給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人陳述、申辯、行政處罰決定不能成立�！笔状我粤⒎ㄐ问絽^(qū)別了無效行政處罰與不成立行政處罰。
五是排除要件。行政決定沒有重大明顯的違法，無效行政行為不存在成立問題。 行政決定的成立的特點就是國家意志對相對人的支配。民事行為的成立必須在當(dāng)事人合意的基礎(chǔ)上，但行政決定的成立不需要合意的條件，由行政主體的單方面意志就決定。行政合同另說，但也與民事合同不同，滲透著行政主體的優(yōu)越。其理論基礎(chǔ)是行政管理秩序的需要和公民對公權(quán)力的承認(rèn)和授權(quán)，這是以古典自然法學(xué)派的契約論思想為基礎(chǔ)的。 行政決定一旦成立，將產(chǎn)生很大的法律效果。行政決定的成立是研究行政決定的各種問題的邏輯起點；行政決定的成立之時，也就是行政決定存在的起始之時；行政決定的成立，意味著行政程序的終結(jié)，提起行政復(fù)議和訴訟時效的開始；對行政主體而言，行政決定的成立與生效是一致的，即行政決定一經(jīng)作出，對行政主體產(chǎn)生形式效力，行政主體必須受約束，沒有法定程序不得更改，這警示行政主體必須慎重行使職權(quán)。
二、行政決定的生效
所謂行政決定生效是指行政決定法律效力的產(chǎn)生。行政決定生效要件是具體行政行為對當(dāng)事人發(fā)生法律效力的條件，也是具體行政行為依做出機關(guān)的意思表示發(fā)生法律效果的起點。關(guān)于行政決定的生效要件，筆者認(rèn)為，第一是行政決定已經(jīng)成立，未成立的行政決定不能生效。第二，該行為必須不是無效的行政決定，自始無效的行政決定不存在生效問題。第三，要通知(通過告知、受領(lǐng)等方式)相對人。第四，法律、法規(guī)規(guī)定的特別條件或行政行為本身附款上所設(shè)定的條件，也是不可忽視的。生效要件還須滿足法律的特別規(guī)定和行政機關(guān)設(shè)定的特別條件。因為行政決定在做出時，可以附條件，滿足所附條件后才能生效；可設(shè)定期限，比如在多少天后才能生效；還可設(shè)其他條件，當(dāng)滿足這些條件后行政決定才能生效。前三個要件是行政決定的生效一般條件，是必須具備的條件，第四個要件是行政決定的生效特殊條件。 行政決定生效與行政決定成立密切相關(guān)，行政決定成立是行政決定生效的前提，一般來說，在法律沒有特殊規(guī)定時，即沒有附條件或附期限時行政決定的成立要件就是行政決定的生效要件。但法律有特殊規(guī)定時，即有附條件或附期限對，行政決定在滿足規(guī)定的條件或達(dá)到指定的期限時才生效，即行政決定的生效要件等于“行政決定成立要件加上法律特殊規(guī)定。行政決定一旦生效，行政決定的各種效力(公定力、確定力、約束力、執(zhí)行力)將產(chǎn)生作用。
行政決定對相對人和行政主體生效的起點是不一樣的，這就是關(guān)于行政決定的對內(nèi)效力和對外效力問題。據(jù)我所知，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為兩者同時發(fā)生效力，在對外發(fā)生效力時，對內(nèi)也發(fā)生效力。筆者原來也傾向于行政決定對內(nèi)、對外同時發(fā)生效力，也就是說，行政行為經(jīng)合法通知使相對人知悉后，行政決定才生效。但法國、德國等大陸法系國家有關(guān)論著都區(qū)分行政決定的對內(nèi)、對外效力。行政機關(guān)作出行政決定后，相對人知悉前，該行為即對做出機關(guān)發(fā)生相應(yīng)的法律效果。對相對人來說，行政決定只有在通知相對人之后，才能對其產(chǎn)生形式效力。而對行政主體而言，行政決定的成立與生效是一致的，即行政決定一經(jīng)作出，不管是否生效，對行政主體產(chǎn)生形式效力，行政主體必須受約束。比如說，行政機關(guān)批準(zhǔn)競爭性的相對人一方以經(jīng)營許可證，該批準(zhǔn)文件作出后，雖未通知相對人，作出機關(guān)不得重復(fù)批準(zhǔn)給予第二人以同樣的許可證，也不能任意修改。由此可知，行政決定對做出機關(guān)已產(chǎn)生了一定的拘束力。所以行政決定作出后，特別，是經(jīng)合議制作出的行為，即使沒有通知相對人，作出機關(guān)也要受到約束，不能無視經(jīng)法定程序作出的決定的存在。如果認(rèn)為違法、不合理，須經(jīng)一定的程序否決原決定后，才可重新作出決定。域外法律也有相關(guān)規(guī)定。日本行政法中規(guī)定“如果行政行為的要件得以滿足，行政廳作出意思決定并向外部表示的時間即理解為行為成立的時間”；法國行政法規(guī)定“對行政機關(guān)本身來說，行政處理效力的開始時期和行政處理的成立時期一致。行政處理一旦作出立即生效。行政機關(guān)從作出處理時起就有遵守的義務(wù)。對當(dāng)事人來說，行政處理只在行政機關(guān)使當(dāng)事人知悉時起才能實施。即行政處理只在公布以后才能對當(dāng)事人主張有效”德國哈特穆特·毛雷爾在他的《行政法學(xué)總論》中也談“在概念上應(yīng)區(qū)分在法律上的成立、外部效力和內(nèi)都效力，盡管三者在實踐中緊密聯(lián)系在一起。行政行為一旦通知本案主要的一個參加人即告在法律上成立；外部效果意味著行政行為只約束關(guān)系人，并且因相應(yīng)的通知而分別產(chǎn)生；內(nèi)部效果意味著行政行為宣示的處理具有約束力，外部效力和內(nèi)部效力可能在不同的時間產(chǎn)生�！笨梢姡瑢τ谛姓黧w行政決定的成立與生效的時間是一致。由于行政決定的成立與相對人實際知悉存在一定的時間差，因而才使研究行政決定生效問題有意義，在行政法學(xué)上研究行政決定的生效，主要研究其何時對相對人生效。
行政決定效力內(nèi)容是各種“力”組成的一個完整體系，即包括公定力、確定力、約束力、執(zhí)行力等。不同的“力”生效的時間各不相同。比如執(zhí)行力，雖然是行政決定所當(dāng)然具有的效力，但其生效時間晚于公定力、確定力、約束力。因為根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在提起訴訟的過程中不能執(zhí)行，法律、法規(guī)規(guī)定要停止執(zhí)行時，行政決定則暫且沒有執(zhí)行力，處于停滯狀態(tài)，而公定力、確定力、約束力是在行政決定生效時乃至成立時(公定力，、確定力)就產(chǎn)生；關(guān)于行政決定的確定力是在成立時還是在生效時產(chǎn)生學(xué)界有爭議。，筆者贊成確定力產(chǎn)生于行政決定成立之時，因此它的效力的產(chǎn)生應(yīng)該是早于拘束力和執(zhí)行力，等同于公定力，其效力產(chǎn)生于行政決定作出(即已成立或存在)之時。日本學(xué)者南博方指出：“行政行為一旦付諸實施，除無效的情況外，在被有關(guān)機關(guān)撤銷之前。不僅對方，而且國家機關(guān)、一般第三者也必須承認(rèn)其為有效，并服從之。這種效力便稱為公定力�！迸_灣學(xué)者陳秀美將行政行為公定力定義為：“行政機關(guān)本于職權(quán)所作之行政處分，在原則上，均應(yīng)受適法之推定，于未經(jīng)依法變更或經(jīng)有權(quán)機關(guān)加以撤銷或宣告無效前。任何人均不得否定其效力，即系有強制他人承認(rèn)其效力之謂�！贝箨憣W(xué)者葉必豐教授則認(rèn)為：“公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關(guān)、組織或個人予以尊重的一種法律效力�！贝箨憣W(xué)者金偉峰也認(rèn)為“行政決定一經(jīng)作出即具有公定力”。 總之，不同的力生效的時間不同，不可能在同一個時間內(nèi)，所有的力同時產(chǎn)生，可能是有個階段性過程。不同的行政決定生效的方式也不一樣。如果把行政合同納入具體行政行為中，它的生效方式顯然同行政處罰的生效方式不一樣。行政確認(rèn)等行政決定的生效方式也有它的特殊性。所以，在分析行政決定的生效問題時，一要看到法律、法規(guī)的特別規(guī)定，二要看到行政決定本身的附款，三要看行政決定所固有的效力內(nèi)涵及其生效時間，四要看不同性質(zhì)、種類的行政決定生效的條件也是不一樣的。
三、行政決定有效
行政決定有效是指行政決定因符合法定條件而具有實質(zhì)上的效力。行政決定的有效要件是指行政決定具備實質(zhì)效力的必備條件，一般情況下，行政行為的合法要件就是其有效要件，但特殊情況下，不合法的行政決定也可能有效。有的教科書把有效和合法混在一起，在行政訴訟中也把兩者混淆。其實合法的行政決定不一定有效，有效的行政決定不一定合法。比如，沒有意思表示的行政決定(相對人違法，執(zhí)法機關(guān)要對他進行處罰，這是合法的，但從處罰種類和內(nèi)容如何處罰不明確)，因沒有意思表示，條件不成熟，所以合法但無效。同樣行政決定有效但不一定合法。比如，行政決定沒有重大明顯違法只是有瑕疵，但相對人不履行又不起訴，已超過時效，該行政決定有效但不合法；此外，行政決定瑕疵的轉(zhuǎn)換和自抑的問題也是有效但不合法的問題，即對于某些一般性的違法行政決定，有權(quán)主體可以根據(jù)利益衡量原則或通過追認(rèn)、轉(zhuǎn)換等手段維持其效力從而使其達(dá)到有效狀態(tài)。我國的司法解釋中，如果撤消可能導(dǎo)致重大公共利益受損的就采用確認(rèn)違法，但不能用撤消，實際承認(rèn)它的有效性。 行政決定的有救與行政決定生效是有區(qū)別的，生效是有效的前提，有效則是生效的拓展行政決定生效使行政決定解決行政決定形式上的效力，而行政決定有效是通過司法確認(rèn)解決行政決定實質(zhì)上的效力。行政決定取得形式效力雖然使行政決定確定的權(quán)利義務(wù)開始作用于相對人，也是爭訟時間的起算點，但形式效力是暫時的、推定的。行政決定要取得實質(zhì)效力既有效在一般情況下還需要通過法院判決的最終確認(rèn)，在例外狀態(tài)下由行政機關(guān)確認(rèn)，終局裁決的行政決定即是如此，“行政決定的有效是對已生效行為效力以法律尺度衡量后的再確認(rèn)。”
四、行政決定的合法
行政決定的合法是指行政決定是否符合法律規(guī)定，是解決行政決定與法律的關(guān)系問題。 行政決定的合法要件要求行政決定在做出程序及其行為內(nèi)容等各方面都符合法律的規(guī)定，行政復(fù)議和行政訴訟其主要審查行政決定是否合法，判定標(biāo)準(zhǔn)是評判行政決定是否具備合法要件。行政決定的合法要件在德國、日本、和中國臺灣均使用四個要件，即主體合法、內(nèi)容合法、形式合法和程序合法。我國大陸只講三個要件，即主體合法、內(nèi)容合法、程序合法，將形式合法包含在程序合法中。行政決定的主體合法是行政行為合法有效的主體要件。主體合法是指實施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔(dān)法律責(zé)任；行政決定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。這是行政決定合法有效的內(nèi)容要件。行政決定的內(nèi)容合法是指行政行為所涉及到的權(quán)利、義務(wù)以及對這些權(quán)利、義務(wù)的影響或處理，均應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會公共利益。所謂行政行為內(nèi)容適當(dāng)是指行政行為的內(nèi)容要明確、適當(dāng)，而且應(yīng)當(dāng)公正、合理；行政決定應(yīng)當(dāng)符合法定程序。所謂程序是指行政行為的實施所要經(jīng)過的步驟：方式、順序以及時限。行政主體實施行政決定，必須按照法定的程序進行，不得違反法定程序，任意作出某種決定。
行政決定成立后可能有合法和違法之分，合法的行政決定只是行政決定的一種形態(tài)。所以，行政決定的合法要件是行政決定成立基礎(chǔ)上的一個后續(xù)要件，合乎合法要件那就是合法有效的行政決定。合法與生效并無必然聯(lián)系，已生效的行政決定既可能是合法的也可能是違法的，因此，合法并不是生效的前提條件。 行政行為成立后，根據(jù)其公定性，即具備法律效力，所以有效的行政行為可能是合法的，也有可能是不合法的。行政行為成立后，如果具備合法性要件，那么無疑應(yīng)該為有效行為，理所當(dāng)然的具有確定力、拘束力、執(zhí)行力(絕對有效)，否則是相對有效(可撤消)或絕對無效。根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，具體行政行為(行政決定)實體合法與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)有：行為的主要證據(jù)充足、確鑿；正確適用了法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件；行為必須公正、合理、適當(dāng)�？梢姡姓䴖Q定有效與行政決定合法密切相關(guān)：合法是行政決定有效的一般情形，合法要件也是行政決定有效要件的一般要件。但兩者有區(qū)別：有效的行政決定不一定都合法(如在程序上欠缺的行政決定；經(jīng)撲正后同樣承認(rèn)其有效)，合法的行政決定不一定都有效(如附條件和附期限的行政決定，其合法但沒有效力，這時在審判上不能用撤消或維持判決，因為行政決定還沒有效力)。
五、行政決定的無效、撤銷
(一)行政決定的無效
行政決定無效是指行政決定因缺乏法定實質(zhì)要件而自始全然不發(fā)生法律效力的狀態(tài)。 對于法律明確規(guī)定某種具有特別嚴(yán)重違法情形的行政決定相對人可依照法律的直接規(guī)定認(rèn)定無效：對于法定無效情形之外的行政決定由有權(quán)的國家機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)其無效。關(guān)于行政決定無效的條件，各國一般采取“重大且明顯瑕疵”說，即行政決定有“重大且明顯瑕疵”的無效，以便與有一般瑕疵的可撤銷具體行政行為相區(qū)別。如_日本學(xué)者田中著《行政法》在解釋無效行政決定時說“是具備了行政決定內(nèi)在的瑕疵而違反了重要的法規(guī)，瑕疵的存在是明顯的兩個要件的情形”。此外，德國《行政程序法》以及中國臺灣《行政程序法草案》也均采用“重大且明顯瑕疵”說。“行政行為具有明顯且重大瑕疵的情況下，不再適用法的安定性原則，而應(yīng)當(dāng)適用實質(zhì)的正當(dāng)性原則”�！胺灿兄卮笄颐靼阻Υ弥姓幏�，即實體法上無效之行政處分應(yīng)不具有公定力”。我國目前尚未制定行政程序法，對預(yù)效行政決定的條件及其法律后果尚無統(tǒng)一的規(guī)定，雖也承認(rèn)“重大且明顯瑕疵”說，但什么是“重大或明顯瑕疵”的標(biāo)準(zhǔn)確模糊并無可操作性，需在理論上和制度上加以進一步完善，但國內(nèi)外行政法學(xué)者對行政行為明顯瑕疵情形所作研究及總結(jié)，對我們司法實踐很有指導(dǎo)意義。經(jīng)過橫向移植和縱向繼承，筆者認(rèn)為若行政決定存在以下情形之一，可認(rèn)為是具有明顯或重大瑕疵，是無效的，而不承認(rèn)其具有公定力。
第一，行政主體方面瑕疵。1，行政主體明顯越權(quán)，包括超出其管理事項和管轄地域及處理手段的限制。分別例如：衛(wèi)生行政部門對應(yīng)由工商部門管理的事項作出處理、應(yīng)由甲地區(qū)行政機關(guān)管轄而乙地區(qū)行政機關(guān)作出處理、行政主體只有罰款權(quán)限卻作出拘留決定等。2，行政主體不明確，指行政主體在作出具體行政行為時不表明身份，使相對人不能確定該行政行為的主體是誰�！安荒苡蓵嫣幏种械弥幏謾C關(guān)者�！�3，行政主體意思表示欠缺，如行政主體受脅迫作出的行政行為或在酩酊大醉之下作出的行為。4，虛造公文書，即行政決定在物質(zhì)上不存在。
第二，內(nèi)容方面瑕疵。1，內(nèi)容不明確。如縣級以上人民政府給相對人頒發(fā)的土地使用權(quán)證或用地審批手續(xù)，僅載明面積，未標(biāo)明位置及四至等。2，其內(nèi)容事實上或法律上不可能實現(xiàn)。前者如環(huán)保部門責(zé)令某企業(yè)在3日內(nèi)將其生產(chǎn)中排放的污水治理達(dá)到可飲用水標(biāo)準(zhǔn)，后者指相對人若行使該行政行為賦予的權(quán)利或履行該行政行為確定的義務(wù)將違反法律禁止性規(guī)定，甚至構(gòu)成犯罪。如有職能行政機關(guān)為相對人頒發(fā)可在動物資源保護區(qū)打獵的狩獵許可證等�！耙髮嵤�(gòu)成犯罪或宗教罪行的違法行為”3，其內(nèi)容違背社會善良風(fēng)俗，包括違反社會公德、違反民族特有風(fēng)俗及社會一般岌俗。如行政部門許可他人在回民聚居區(qū)經(jīng)營該民俗禁忌肉制品等。4，基于明顯錯誤的事實認(rèn)定作出的行為。如，錯誤地對不應(yīng)懲戒的人作出懲戒處分，將明顯屬于宅基地的土地作為農(nóng)地而作出購買處分。
第三，形式上瑕疵，包括應(yīng)以書面形式而以口頭上形式作出行政行為，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如書面行政決定上無署名或無公印，土地、規(guī)劃等行政法律規(guī)定了用地、規(guī)劃審批許可手續(xù)的特定形式，而采用自行制作的其他形式審批、許可手續(xù)等。臺灣行政法認(rèn)為“應(yīng)以證書方式作成而來給予證書者無效”。
第四，程序上瑕疵，包括應(yīng)由相對人申請而缺少申請，須經(jīng)上級部門審批而未經(jīng)審批，行為未告知相對人或缺少相對人受領(lǐng)等。筆者認(rèn)為，這里的程序應(yīng)是法定的，必須有相對人參與的，足以影響具體行政決定合法性的程序，不能將行政機關(guān)為規(guī)制自己行為而制定的工作程序或法定內(nèi)部行政程序及非足以影響行政行為合法性的程序的欠缺，作為認(rèn)定行政行為無效的依據(jù)。因為內(nèi)部行政程序是不須相對人參與，可彌補的，次要程序欠缺不足以影響具體行政決定合法性。 行政決定無效造成一定的法律后果，一是行政相對方可在任何時候請求有權(quán)國家機關(guān)宣布該行為無效；二是有權(quán)機關(guān)可在任何時候宣布相應(yīng)行政行為無效；三是行政行為被宣布無效后，行政主體與相對人之間的法律關(guān)系內(nèi)容 發(fā)生重大變化：行政主體通過該行為從行政相對人獲得的一切均應(yīng)返回相對人、所加予相對人的一切義務(wù)均應(yīng)取消、對相對人所造成的實際損失均應(yīng)賠償。 另外，為了行政機關(guān)行使職權(quán)的需要，我國還可借鑒西班牙《行政程序法》的規(guī)定，確認(rèn)在一定條件下若于無效行政行為可以轉(zhuǎn)化為有效，行政機關(guān)可以對具有瑕疵的行政行為給予糾正，并確認(rèn)其有效。如行政行為的瑕疵是因職權(quán)因素所致，則有職權(quán)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加以確認(rèn)有效，但法律規(guī)定具有追溯力的行政行為除外。如果有瑕疵，屬于缺少某種確認(rèn)方式，則有職權(quán)的行政機關(guān)可以通過確認(rèn)而使其生效。
(二)行政決定的撤銷
指有權(quán)主體對已經(jīng)發(fā)生法律效力但存在一定瑕疵的行，政行為作出撤銷決定而使之失去法律效力。世界_上很多國家在《行政程序法》中作出了關(guān)于行政決定可撤銷的規(guī)定�！翱沙蜂N之行政行為，除因當(dāng)事人提起撤銷之訴而法院撤銷外，只能由原作出機關(guān)依職權(quán)或其上級機關(guān)依監(jiān)督權(quán)予以撤銷”�！翱沙蜂N的具體行政行為，相對人要想否認(rèn)其效力，必須在法定期間內(nèi)提起訴愿或訴訟。違法行政行為，于法定救濟期間經(jīng)過后，作出機關(guān)或其上級機關(guān)雖可撤銷，但須在知道有撤銷原因時起一定期限內(nèi)作出”。德國《行政程序法》規(guī)定可能最全面，涉及到行政決定部分無效，不當(dāng)然無效，錯誤的行政決定，及違法行政決定的撤銷。臺灣地區(qū)的《行政程序法草案》也規(guī)定了“相對無效的行政處分(臺灣把行政稱為行政處分)”。日本行政法學(xué)者將“構(gòu)成行政行為違法或不合理的原因稱為行政行為的瑕疵，瑕疵行政行為又可分為可撤銷的行政行為，無效行政行為”。我國《行政訴訟法》第54條中也有關(guān)于撤銷和部分撤銷的規(guī)定。但沒有把行政決定撤銷和無效的原因區(qū)分開來。在法律中沒有明確規(guī)定哪些是可以撤銷的行政決定。
一般來講，行政撤銷的條件如下：
第一，行政決定合法要件缺損。合法的行政決定必須具備三個要件：主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。某種行政決定如果缺損其中一個或一個以上要件，該行政決定就是可撤銷的行政決定。
第二，行政決定不適當(dāng)。所謂不適當(dāng)，是指行政決定具有不合理、不公正、不符合現(xiàn)行政策、不合時宜，不合乎有關(guān)善良風(fēng)俗習(xí)慣等情形。不適當(dāng)?shù)男姓䴖Q定在很多情形下同時是不合法的行為，但在有些情況下，不適當(dāng)?shù)男姓䴖Q定并不違法。 行政行為被撤銷以后會直接影響到相對人的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)生一定的法律后果。行政行為被撤銷之日起失去法律效力，撤銷的效力可一直追溯到行政行為作出之日；行政決定如果被撤銷，由此造成對方的實際損失應(yīng)由行政主體予以賠償；如果行政決定的撤銷是因行政相對人的過錯，或行政主體與相對人的共同過錯所引起的，行政決定撤銷，行政主體通過相應(yīng)行為已給予相對人的權(quán)益均要收回，行政相對人因行政行為撤銷而遭受到的損失，均由其本身負(fù)責(zé)；國家或社會公眾因已撤銷的行政決定所受到的損失，應(yīng)由行政相對人依其過錯程度予以適當(dāng)賠償，即行政機關(guān)主動依職權(quán)撤銷授益性行政行為應(yīng)受到相應(yīng)法律限制；行政主體或其工作人員對導(dǎo)致行政決定撤銷的本身過錯則應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政法律責(zé)任；可撤銷具體行政行為，必須由有權(quán)機關(guān)根據(jù)法定程序作出撤銷決定，才能否定其法律效力。未依法撤銷前，對當(dāng)事人具有約束力，行政相對人無權(quán)擅自否定其效力。 可撤銷行政決定與無效行政決定相比仍有明顯區(qū)別。首先兩者發(fā)生的原因不同。無效行政行為發(fā)生的原因是特別嚴(yán)重且明顯的瑕疵，而可撤消行政行為發(fā)生的原因是合法要件缺損或行政決定不適當(dāng)，屬于一般的瑕疵。其次，兩者溯及效力不同。無效行政行為它自始至終不發(fā)生法律效力，因而在理論上不能作合法、有效的推定。而可撤消行政行為雖然通常使行為自始失去法律效力，但根據(jù)公益需要或行政相對人是否存在過錯等情況，撤消有可僅使行政行為自撤消之日起失效。
第三，兩者的確認(rèn)主體不同。無效行政行為確認(rèn)主體除了有權(quán)國家機關(guān)。予以確認(rèn)以外，行政相對人及其他利害關(guān)系人也可自行判定并予以抵制(如《行政處罰法》第49條規(guī)定：“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款”)。而可撤消行政行為的確認(rèn)主體只能是有權(quán)的國家機關(guān)(復(fù)議機關(guān)和人民法院)，行政相對人自己無撤銷之權(quán)。第四，兩者的訴訟時效不同。如果相對人向法院提出確認(rèn)無效的請求，不受訴訟時效的限制�！皩o效的行政決定，相對人沒有必要在法定期間內(nèi)申請確認(rèn)無效；如果行政機關(guān)執(zhí)行無效行政行為，相對人可隨時尋求救濟”。但撤銷不同，如果相對人向有權(quán)機關(guān)提出撤銷違法行政行為的請求，必須要在法定期限內(nèi)提出，否則超過了規(guī)定的時限，喪失了訴訟權(quán)，就會導(dǎo)致該行為因有瑕疵本應(yīng)無效卻變成事實上有效的結(jié)果。第五，兩者的對相對人的拘束力不同。引起可撤銷的原因是一般瑕疵，行政行為在被有權(quán)國家機關(guān)撤銷之前，已經(jīng)發(fā)生了效力。行政相對人應(yīng)受其拘束，在依法撤消該決定之前，行政相對人無權(quán)擅自否定其效力，相對人不履行行政決定應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。而引起無效的原因是嚴(yán)重瑕疵，行政決定在作出時無效，所以。相對人不受該決定拘束，不履行行政決定不承擔(dān)法律責(zé)任。
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