我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性之探討論文
論文關(guān)鍵詞:教育督導(dǎo) 教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu) 獨(dú)立性
論文摘要:教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能行使程度關(guān)系到整個(gè)督導(dǎo)系統(tǒng)的運(yùn)作效果。我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的缺乏，嚴(yán)重影響了督導(dǎo)職能的行使。因此，必須明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的必要性及其影響因素;繼而提出加強(qiáng)我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的建議，即加強(qiáng)內(nèi)部獨(dú)立性和外部獨(dú)立性。
科學(xué)的教育管理系統(tǒng)是教育決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)及監(jiān)督反饋系統(tǒng)三位一體的教育行政系統(tǒng)。其中，在教育管理及其運(yùn)行機(jī)制中建立的監(jiān)督與反饋系統(tǒng)，其職能是體現(xiàn)教育督導(dǎo)制度。教育督導(dǎo)是施行于教育領(lǐng)域的一種立足于導(dǎo)、以督促導(dǎo)的活動(dòng)。它著眼于教育工作的過(guò)程與整體觀照，具有防范性、啟導(dǎo)性、勸導(dǎo)性效應(yīng)。監(jiān)督與指導(dǎo)是公認(rèn)的兩種基本職能。
我國(guó)現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度興起于上世紀(jì)80年代，在近20年的探索與發(fā)展的歷程中不斷得以完善，但由于種種原因與條件所限，督導(dǎo)職能發(fā)揮的并不理想。究其原因，主要是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。筆者試以我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性分析為切人點(diǎn)，來(lái)探討保障督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的途徑，以期實(shí)現(xiàn)提高督導(dǎo)效能的最終目的。
一、獨(dú)立性的內(nèi)涵與條件
從哲學(xué)意義上講，獨(dú)立性是指一事物不可被他事物取代，與他事物內(nèi)涵不雷同、外延不交叉�！疁�(zhǔn)一定社會(huì)領(lǐng)域是指具有自己的問(wèn)題域與觀念系統(tǒng)，及由此衍生的一系列管理體制和運(yùn)行機(jī)制”“’。獨(dú)立性有絕對(duì)獨(dú)立性和相對(duì)獨(dú)立性之分。獨(dú)立性是否依靠一定條件而存在，是否隨一定條件的變化而變化，是判斷絕對(duì)獨(dú)立性和相對(duì)獨(dú)立性的標(biāo)準(zhǔn)。作為社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域的教育活動(dòng)與周圍事物有著廣泛的依存聯(lián)系，它們沒(méi)有絕對(duì)獨(dú)立性，只有相對(duì)獨(dú)立性，即只在一定范圍內(nèi)一定條件下才存在的獨(dú)立性(以下均指相對(duì)獨(dú)立性)。教育督導(dǎo)即居于此列。
以組織機(jī)構(gòu)為依托的獨(dú)立性工作通常是以機(jī)構(gòu)的外部獨(dú)立與內(nèi)部獨(dú)立的有機(jī)結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)的。所謂機(jī)構(gòu)的外部獨(dú)立，是指通過(guò)外在的物質(zhì)條件(人、財(cái)、物等)、法律(制度、規(guī)章等)、行政權(quán)力等來(lái)保障機(jī)構(gòu)可以在一定范圍內(nèi)不受任何干擾地行使職權(quán);機(jī)構(gòu)的內(nèi)部獨(dú)立，是指內(nèi)在的人員具備能夠保障機(jī)構(gòu)有獨(dú)立行使職權(quán)的能力。其中人員素質(zhì)是蘊(yùn)于機(jī)構(gòu)獨(dú)立中的價(jià)值判斷仁2，。保證教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立當(dāng)然需同時(shí)具備以上兩個(gè)條件，缺一不可。
二、我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的必要性
我國(guó)1994年頒布的公教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中將教育督導(dǎo)的性質(zhì)定位為“行政監(jiān)督”。既然“督”，就應(yīng)按照監(jiān)督學(xué)原理，保證督導(dǎo)機(jī)構(gòu)享有充分的獨(dú)立性。再?gòu)膰?guó)外教育督導(dǎo)的成功經(jīng)驗(yàn)看，保證督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)享有充分的獨(dú)立性是使教育督導(dǎo)有效發(fā)揮職能的重要條件。依督導(dǎo)對(duì)象劃分，我國(guó)教育督導(dǎo)的范疇主要有兩方面:一是督導(dǎo)下級(jí)政府(督政)，包括政府設(shè)置的教育行政機(jī)構(gòu);二是督導(dǎo)下級(jí)中等及中等以下學(xué)校(督學(xué))o“督政是我國(guó)教育督導(dǎo)制度的一個(gè)特點(diǎn)。在我國(guó)，地方各級(jí)政府被授予對(duì)本轄區(qū)教育的決策權(quán)，人力、物力、財(cái)力的統(tǒng)籌權(quán)和調(diào)控權(quán)。因而，建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，了解和監(jiān)督各級(jí)政府的教育工作成為必要之舉”l，l。督學(xué)是教育督導(dǎo)從建立初始便履行的主要職責(zé)。外國(guó)及中國(guó)歷史上的教育督導(dǎo)工作，均以督導(dǎo)學(xué)校工作，尤其是教學(xué)工作為督導(dǎo)對(duì)象。然而當(dāng)前我國(guó)教育督導(dǎo)與教育行政部門及其職能處室的職權(quán)范圍交錯(cuò)重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其在督學(xué)方面。這不僅給兩個(gè)部門的執(zhí)行人員帶來(lái)不便，而且也使他們的工作對(duì)象接受多頭指揮，造成內(nèi)部管理混亂。
因此，理清教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系、劃清教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，確保教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，進(jìn)而提高督導(dǎo)效能成為當(dāng)務(wù)之急。
三、影響我國(guó)教育督導(dǎo)獨(dú)立性的因素分析
督導(dǎo)任務(wù)總要由人來(lái)完成，教育督導(dǎo)工作是一項(xiàng)專業(yè)性、實(shí)踐性、政策性都很強(qiáng)的工作。它需要其執(zhí)行人員經(jīng)常保持與被督對(duì)象的聯(lián)系，掌握第一手信息。我國(guó)現(xiàn)行教育督導(dǎo)包括了教育工作的諸多方面:既有下級(jí)政府和教育行政部門的教育工作，也有學(xué)校的教育工作;既涉及到教育的管理者，包括地方各級(jí)政府的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，也包括教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)及中等與中等以下學(xué)校的校長(zhǎng)。此外，還涉及到教師、學(xué)生、以至家長(zhǎng)。督導(dǎo)人員應(yīng)能精通業(yè)務(wù)、熟悉政策法規(guī)，及時(shí)指導(dǎo)被督對(duì)象并幫助其解決遇到的間題，切實(shí)起到促進(jìn)教育發(fā)展與提高的作用。要以自身的學(xué)術(shù)權(quán)威(由專業(yè)權(quán)威組織賦予或由其個(gè)人的品德、學(xué)識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)所導(dǎo)致)確立在被督對(duì)象心目中不可替代的地位。然而，我國(guó)教育督導(dǎo)制度90.年代初才逐漸被廣泛落實(shí)。在地方督導(dǎo)室，往往是一些沒(méi)有受過(guò)正規(guī)督導(dǎo)訓(xùn)練的人擔(dān)當(dāng)專職督導(dǎo)員。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示:多數(shù)地區(qū)的教育督導(dǎo)室里都是年齡近退休、身體條件差，甚至人際關(guān)系不好、工作水平低的人員141。他們難以承擔(dān)繁重復(fù)雜的督導(dǎo)工作任務(wù)，多是以一種應(yīng)付的姿態(tài)，蜻蜓點(diǎn)水般地開(kāi)展工作，實(shí)際效果可想而知而這種效果又大大影響了教育督導(dǎo)在被督對(duì)象心目中的形象，使得督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在人們的觀念中認(rèn)為是可有可無(wú)的，其受重視程度必然降低。隨之，便產(chǎn)生了“安置低素質(zhì)人員一低效工作一不被信服和重視”的惡性循環(huán)，使教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立性難以保證。人員素質(zhì)的高低是督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有無(wú)生機(jī)活力與獨(dú)立性強(qiáng)弱的內(nèi)在條件。因此，要想充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的職能，必須解決教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)低下的問(wèn)題。我們?cè)儆脵C(jī)構(gòu)外部獨(dú)立條件來(lái)衡量一下我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，同樣會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多問(wèn)題:
1.在物質(zhì)保障方面，各地方督導(dǎo)機(jī)構(gòu)均直接或間接地依靠同級(jí)地方政府的撥款，這就是說(shuō)，各地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及對(duì)教育督導(dǎo)的認(rèn)識(shí)與重視程度將直接影響督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)狀況。倘若某地政府缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力或?qū)逃綄?dǎo)工作重視不夠。那么，這個(gè)地域的教育督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)就難以保障，其工作開(kāi)展勢(shì)必受到影響。
2.在法律保障方面，雖然已相繼出臺(tái)了一些關(guān)于教育督導(dǎo)的規(guī)定性文件，但尚未形成完備的`法律法規(guī)。尤其對(duì)督導(dǎo)職權(quán)范圍及其范圍內(nèi)的獨(dú)立性權(quán)力沒(méi)有正式的法律規(guī)定。由此造成教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政部門及其內(nèi)部職能單位在工作中經(jīng)常發(fā)生職權(quán)交錯(cuò)重疊、多頭指揮等問(wèn)題，大大影響了督導(dǎo)工作的效率。
3在《人事任免上拭教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》指出，專、兼職督學(xué)均由同級(jí)地方政府或教育行政部門予以任免，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)只有聘任臨時(shí)督學(xué)的人事權(quán)。“教育督導(dǎo)的主體是各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及督學(xué)，其客體從某種意義上來(lái)說(shuō)，可分為直接客體和間接客體，直接客體就是被督導(dǎo)的部門或單位;間接客體是指被督導(dǎo)單位的主管部門或相關(guān)部門。例如下級(jí)政府的教育土作接受督導(dǎo)時(shí)，上級(jí)政府部門就成為督導(dǎo)的間接客體，而下級(jí)政府在工作上基本是按照上級(jí)政府的指示行事，若它的職責(zé)行使不利，對(duì)于上級(jí)政府而言也是一種指導(dǎo)上的失敗。顯然這種行政關(guān)系上千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，使督學(xué)在工作中難免產(chǎn)生顧慮。因?yàn)楸O(jiān)督主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)、職務(wù)的任免權(quán)都被掌握在間接客體手中。監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是以權(quán)力制約權(quán)力，如果監(jiān)督主體擁有的權(quán)力等于或小于監(jiān)督客體手中的權(quán)力，就會(huì)使監(jiān)督主體行使權(quán)力時(shí)的獨(dú)立判斷受限制，力不從心，最終無(wú)法履行好監(jiān)督職責(zé)。
4.在機(jī)構(gòu)的權(quán)威性方面，當(dāng)前教育督導(dǎo)還停留在單純依靠行政權(quán)威開(kāi)展工作的階段。教育督導(dǎo)是“一種國(guó)家監(jiān)督，不僅為國(guó)家的行政權(quán)力所支持，而且是自上而下的，以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為前提進(jìn)行的，從這個(gè)意義上說(shuō)，教育督導(dǎo)需要一定的指令性和行政權(quán)威性，但不只是居高臨下的專制視察。否則其目的就不在于幫助督導(dǎo)對(duì)象改進(jìn)工作，而在于檢查和考核下屬單位工作的優(yōu)劣了。這樣，由于督導(dǎo)對(duì)象多是出于畏懼權(quán)威或評(píng)比功利的心理而非企盼被幫助提高的心理來(lái)被動(dòng)他接受督導(dǎo)，因而會(huì)出現(xiàn)大做表面文章、臨時(shí)補(bǔ)充檢查材料、甚至造假后補(bǔ)等現(xiàn)象。同時(shí)，督學(xué)自身倚仗行政權(quán)力樹(shù)立起的權(quán)威性，自然帶有明顯的官僚色彩，這又常使被督者感到被動(dòng)、壓抑、以致反感、不合作。因此，教育督導(dǎo)按現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)理論的觀點(diǎn)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)弱化行政權(quán)威，樹(shù)立學(xué)術(shù)權(quán)威。
綜上所述，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性缺乏必要的保障與支撐，已大大限制了督導(dǎo)職能的發(fā)揮，迅速改變這種狀況，乃是我國(guó)教育督導(dǎo)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵之舉。
四、加強(qiáng)我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的建議
1.加強(qiáng)內(nèi)部獨(dú)立性
目前當(dāng)務(wù)之急，是提高督學(xué)素質(zhì)，建立一支與教育督導(dǎo)任務(wù)相適應(yīng)的教育督導(dǎo)隊(duì)伍，做到數(shù)量足、素質(zhì)高、結(jié)構(gòu)合理。這是加強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立性，使教育督導(dǎo)工作有效開(kāi)展的根本保障。
督導(dǎo)機(jī)構(gòu)若想吸納賢才，其一，要為人才提供可發(fā)展的機(jī)遇與空間。也就是全國(guó)從上到下把教育督導(dǎo)重視起來(lái)、當(dāng)成大事來(lái)抓，如此督導(dǎo)人員做起工作才有成就感;其二，應(yīng)提高督學(xué)的待遇，包括物質(zhì)待遇和社會(huì)待遇兩方面。從而激勵(lì)他們工作的熱情，并可改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)觀念中對(duì)督學(xué)地位的看法。
與此同時(shí)，督學(xué)自身更應(yīng)注重個(gè)人專業(yè)知識(shí)、品行、性格魅力、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等方面的修養(yǎng)，不斷增強(qiáng)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和處理督導(dǎo)問(wèn)題的能力，以令人信服的專業(yè)造詣博得督導(dǎo)對(duì)象的尊重。
2.加強(qiáng)外部獨(dú)立性
由上文分析可見(jiàn)，加強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)外部獨(dú)立性的關(guān)鍵，在于以法律規(guī)定的形式明確教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，達(dá)到彼此權(quán)力無(wú)交叉，并且在必要時(shí)要有強(qiáng)權(quán)。另外，監(jiān)督主體需有相當(dāng)程度的人、財(cái)、物的支配權(quán)，權(quán)力行使不受制于監(jiān)督客體，以保障督導(dǎo)工作的獨(dú)立進(jìn)行。筆者試從以下三個(gè)探索途徑提出不同的獨(dú)立模式:
(l)由政府授權(quán)，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的職能部門隸屬于政府領(lǐng)導(dǎo)，與其他部門職權(quán)不交叉，在業(yè)務(wù)上享有獨(dú)立性。依法保障機(jī)構(gòu)與督學(xué)的權(quán)力:可自行決定如何開(kāi)展督導(dǎo);督學(xué)能根據(jù)自己獨(dú)立判斷發(fā)表意見(jiàn)并呈遞報(bào)告，任何人不得以行政權(quán)加以千涉;有固定比例的經(jīng)費(fèi)劃撥，政府不可挪用;機(jī)構(gòu)可自行決定兼職督學(xué)的管理和任用。
(2)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為完全獨(dú)立的社會(huì)中介組織，根據(jù)統(tǒng)二的教育督導(dǎo)規(guī)范，按照市場(chǎng)運(yùn)作方式，與政府形成服務(wù)與委托服務(wù)的關(guān)系，每次替導(dǎo)費(fèi)用由政府按市場(chǎng)價(jià)格支付，之后兩不相千。如此改革，一則使督導(dǎo)機(jī)構(gòu)形成競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)相充實(shí)自身人員實(shí)力，加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)功能，提高督導(dǎo)質(zhì)量;二則督導(dǎo)機(jī)構(gòu)站在旁觀者立場(chǎng)，可以清醒地客觀地提出督導(dǎo)意見(jiàn)，并以自己機(jī)構(gòu)與委托方政府的名義向社會(huì)公布督導(dǎo)報(bào)告，不受外來(lái)壓力干擾;三則市場(chǎng)機(jī)制會(huì)無(wú)形地監(jiān)督中介督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的公正性，評(píng)價(jià)其專業(yè)性。并且出于維持信譽(yù)的需要，中介機(jī)構(gòu)也會(huì)減低或杜絕虛假謊報(bào)的成分。自前我國(guó)中介組織在市場(chǎng)整體規(guī)范上還不夠健全，但西方一些國(guó)家，如美國(guó)，已在這面做出很好的示范。
(3)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，由地方各級(jí)人民代表大會(huì)授權(quán)，督導(dǎo)同級(jí)政府教育工作與教育行政部門及學(xué)校的工作。鑒于我國(guó)督政的特殊性督導(dǎo)任務(wù)，啟用人大監(jiān)督具有可行性。因?yàn)槿舜笫亲罡邫?quán)力機(jī)關(guān)，擁有最高層次、最具權(quán)威的監(jiān)督權(quán)。它代表人民的意志行使權(quán)力。各級(jí)政府的各項(xiàng)工作均在同級(jí)人大的監(jiān)督之下，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)只是行使其中的教育監(jiān)督權(quán)。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)可按法律規(guī)定由地方財(cái)政固定撥付，人員可由機(jī)構(gòu)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)自聘。另外，督導(dǎo)同級(jí)單位能避免行政權(quán)力的壓迫感，從而真正實(shí)行民主的、平等的教育督導(dǎo)。當(dāng)前，人大監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)展正在進(jìn)一步探索中，此種改革有望實(shí)現(xiàn)。
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