淺談?wù){(diào)整市管縣體制論文
編者按：本文主要從歷史發(fā)展；改革的必要性；改革理論概述；體制改革的理性思考與設(shè)想；結(jié)束語進(jìn)行論述。其中，主要包括：市管縣體制，是指地級市對其周圍縣實施領(lǐng)導(dǎo)的體制、市管縣體制違背憲法、市管縣體制運行中的弊端、管理幅度不平衡，違背科學(xué)管理原則、實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一治理，不符合國際規(guī)律、省直管縣論、市協(xié)縣論、擴權(quán)強縣論、復(fù)合行政論、擴權(quán)強縣的改革模式在各地方應(yīng)用較為廣泛、對市管縣體制改革現(xiàn)有理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要、擴權(quán)與自治相結(jié)合，自上而下擴權(quán)，自下而上推進(jìn)自治、增加省級行政單位數(shù)量，減少管理幅度、取消副省級和地級政權(quán)層次，市、縣同級等，具體請詳見。
行政區(qū)劃對國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接而深遠(yuǎn)的影響，合理的行政區(qū)劃將促進(jìn)國家的發(fā)展。我國行政區(qū)劃現(xiàn)狀，同歷史和國外比都存在很多不合理之處，如省級規(guī)模過大，省區(qū)間規(guī)模懸殊，管理層級過多等，而市管縣體制最為典型。在保持社會穩(wěn)定前提下，逐步對我國行政區(qū)劃與管理體制進(jìn)行合理調(diào)整是很有必要的。
一、歷史發(fā)展
所謂市管縣體制，是指地級市對其周圍縣實施領(lǐng)導(dǎo)的體制。它以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的區(qū)域整體。建國后，隨著城市行政區(qū)的發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開始出現(xiàn)。1958年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)京、津、滬三市和遼寧省全部實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點并推廣。為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機構(gòu)改革，1982年，中央下達(dá)了改革地區(qū)體制，實行市管縣體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前來看，市管縣體制已成為各省市區(qū)最基本的區(qū)劃模式，構(gòu)成了最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這一體制的施行，使我國行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級制向五級制轉(zhuǎn)化，成為世界上少數(shù)的多級制國家之一。
二、改革的必要性
1.市管縣體制違背憲法
我國憲法第三十條規(guī)定，地方行政區(qū)域劃分為省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級制。但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們看到在省、縣之間又多了一級建制——地區(qū)或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”格局，使我國實際運行中的地方行政區(qū)劃轉(zhuǎn)化為四級制，這在本質(zhì)上是違背憲法原則的。
2.市管縣體制運行中的弊端
1)管理效率降低，管理成本增大。增加和強化地方行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下，增加行政層級反而可能加劇城鄉(xiāng)之間的矛盾。在市領(lǐng)導(dǎo)縣體制下，縣的自主權(quán)較小，資源配置成本增高、效益低，而且，增設(shè)一個地級行政層次，管理機構(gòu)和行政人員增多，管理成本加大。
2)市職能定位不清，市縣競爭加劇。市管縣限制了縣級政府自治能力的發(fā)揮，市政府職能定位不清，對縣的主動輻射與帶動作用有限。由于市縣財政體制的相對獨立，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中競爭多于合作，其結(jié)果往往是縣(縣級市)被束縛，缺乏應(yīng)有的活力。不改變現(xiàn)有體制，各種經(jīng)濟(jì)利益沖突就會加劇，制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3)管理幅度不平衡，違背科學(xué)管理原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量少；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量反而多。這與行政管理原則相悖。管理幅度過小，會使管理事務(wù)繁瑣化，增加管理負(fù)擔(dān)。
4)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一治理，不符合國際規(guī)律。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國行政管理的一個客觀規(guī)律。城市和農(nóng)村是有著本質(zhì)差異的兩種完全不同的地域，在人口結(jié)構(gòu)與密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及社會組織結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異，實行市管縣體制，不利于針對城鄉(xiāng)的各自特點進(jìn)行分類管理。
三、改革理論概述
在市管縣體制改革的問題上，學(xué)者們提出很多獨創(chuàng)性意見，觀點主要有以下幾種：
1.省直管縣論。這種觀點在理論界較為盛行，按照進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同可分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點，后者是前者的延伸和推進(jìn)。
1)市縣分治。建立省管縣體制的實質(zhì)是省直接領(lǐng)導(dǎo)縣，市縣分治，這也是省管縣體制實行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制，地級市仍然保留，把市和縣處于同一競爭平臺，共同受治于省。在市縣分治體制下，要加強地級市的建設(shè)，發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動作用
2)縮省擴縣。在市縣分治基礎(chǔ)上，實施省直管縣體制，實質(zhì)上擴大了省一級的管理幅度。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認(rèn)為從國內(nèi)外的經(jīng)驗和管理需要出發(fā)全國可以設(shè)50～60個省級建制，在劃小省區(qū)的同時，可以合并規(guī)模過小的縣。學(xué)術(shù)界對此觀點意見不一，大多數(shù)認(rèn)為大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級區(qū)劃不可行，但可以適當(dāng)調(diào)整個別省級行政區(qū)劃。
2.市協(xié)縣論。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上建立的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系，建立互相協(xié)作的平行互動關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的.行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，通過改革探索，加快經(jīng)濟(jì)社會快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.擴權(quán)強縣論。擴權(quán)強縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì)、社會管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等“擴權(quán)強縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級地區(qū)，它們在改革中獲得了更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源。
4.復(fù)合行政論。所謂復(fù)合行政，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。復(fù)合行政旨在轉(zhuǎn)變政府職能，注重政府內(nèi)部職能的整合與轉(zhuǎn)化，引入公共治理理念，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)合作以實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。
四、體制改革的理性思考與設(shè)想
從實踐中看，擴權(quán)強縣的改革模式在各地方應(yīng)用較為廣泛，但也遇到了很多問題：強縣擴權(quán)政策與國家體制與法律法規(guī)不適應(yīng)，權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟(jì)強縣的財權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)財政壓力日益增大；土地、工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴權(quán)政策中定位模糊；縣級政府?dāng)U權(quán)后，省級政府管理半徑增加，缺乏對縣級政府權(quán)力的有效監(jiān)督。此外，在省直管縣試點改革方面，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，總體效果不錯，但也同樣面臨著政策與法律、法規(guī)不適應(yīng)、省級政府管理壓力大等問題。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實踐方面存在諸多問題，亟需進(jìn)一步探討解決。
可見，對市管縣體制改革現(xiàn)有理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文在結(jié)合省直管縣和擴權(quán)強縣等多種理論的優(yōu)勢和中國國情的基礎(chǔ)上，提出“擴權(quán)自治”的改革設(shè)想，以期對市管縣改革問題的解決有所裨益。
擴權(quán)與自治相結(jié)合，自上而下擴權(quán)，自下而上推進(jìn)自治，二者同時進(jìn)行、相互補充，最終達(dá)到減少行政層級、提高行政效率的目的。充分肯定省直管縣體制的優(yōu)越性，撤銷地級市行政級別，實行城市級別統(tǒng)一化，并且市、縣分治，處于同一行政級別并且接受省的直接領(lǐng)導(dǎo)管轄。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整省、市縣級行政單位的數(shù)量和管理幅度，增加省級行政單位數(shù)量，限制市管轄的區(qū)域范圍，實行縣級行政單位的升級與合并。給予市、縣更多的行政權(quán)力，充分發(fā)揮地方自主性，提高地方活力。逐步擴大縣級以下自治范圍，隨著城市化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐漸融入縣，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政層級，實現(xiàn)從中央到地方三級制。具體操作如下：
(1)升級擴權(quán)
首先，增加省級行政單位數(shù)量，減少管理幅度，提高管理效率。重點考慮增加新的直轄市，將各省市中經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高、人口多的較大城市，比如從大連、青島、南京、武漢、深圳、廣州、西安等增設(shè)為直轄市，不再受原所在省管轄，直接由中央政府管轄。這些城市的選擇都有一定的理由和基礎(chǔ)，至少應(yīng)有10～20個左右省級單位的空間，從原所在省剝離出來之后，將大大減少省級政府的管理壓力。
其次，取消副省級和地級政權(quán)層次，市、縣同級。本著城鄉(xiāng)分治的原則，可將一些與中心城市有著密切關(guān)聯(lián)、不可分割的縣、市轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，規(guī)定城市的行政管轄區(qū)域僅限于城市中心區(qū)域及其周邊與其依托關(guān)系密切、可作為其郊區(qū)或者衛(wèi)星城的地區(qū)。既減少省級政府的管理幅度，也解決了中心城市發(fā)展空間問題；原地級市管轄下的縣或縣級市按照大小和城市化發(fā)展程度進(jìn)行升級或合并，面積較大、人口較多、城市化程度較高的縣級行政單位可以升格為市；面積較小的、地理位置相鄰的縣適度合并，與其余不適合合并的縣同樣保留縣級行政級別，并且與市同級，直接受省管轄。省直管市、縣的有效管理應(yīng)保持在在40～50個范圍內(nèi)，否則將導(dǎo)致管理失效。
(2)推進(jìn)民主自治
市、縣作為中央、省(直轄市、自治區(qū))行政層級之下的第三級別，享有相同的自治權(quán)利。市下設(shè)區(qū)和衛(wèi)星城，城市可以行使其各項法定職能以保證所轄區(qū)域的健康、高效、有序發(fā)展，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)部的民主自治，即將社區(qū)管理模式放大，自下而上進(jìn)行擴大自治范圍。至于縣，短期內(nèi)，仍要以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府為下一級行政單位，但從長遠(yuǎn)來看，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和基層民主范圍的不斷擴大、自治權(quán)的不斷提升，如增強縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部選舉的公開性、競爭性、選擇性，有條件的地方進(jìn)行直選試點，逐步建立對下問責(zé)制，建立縣、鄉(xiāng)，村民主的有效銜接，最終將實現(xiàn)從村級自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最后到縣級政府的民主自治，從而取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)層級，實現(xiàn)從中央到地方的三級行政區(qū)劃。
五、結(jié)語
行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級政府職能的合理設(shè)定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。實行“省管縣”的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，按照“試點先行”的原則，在加強諸多配套改革的情況下，穩(wěn)步推進(jìn)，才能取得理想的效果。
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