淺談發(fā)展經濟的公共財政政策鏈論文
一、政策鏈內涵
從政策鏈的起源來看，它與“價值鏈”、“產業(yè)鏈”等鏈理論有著密切聯系。1985年，哈佛商學院的邁克爾·波特教授在其所著的《競爭優(yōu)勢》一書中首次提出了價值鏈的概念，指出它是對增加一個企業(yè)的產品或服務的實用性或價值的一系列作業(yè)活動的描述。企業(yè)的價值創(chuàng)造是通過一系列活動構成的，這些活動可分為基本活動和輔助活動兩類，基本活動包括內部后勤、生產作業(yè)、外部后勤、市場和銷售、服務等;而輔助活動則包括采購、技術開發(fā)、人力資源管理和企業(yè)基礎設施等。這些互不相同但又相互關聯的生產經營活動，構成了一個創(chuàng)造價值的動態(tài)過程，即價值鏈。產業(yè)鏈是產業(yè)經濟學中的一個概念，是各個產業(yè)部門之間基于一定的技術經濟關聯，并依據特定的邏輯關系和時空布局關系客觀形成的鏈條式關聯關系形態(tài)。
關于政策鏈，國內一些學者進行了有益的探索。多認為政策鏈是將“價值鏈”、“產業(yè)鏈”等鏈理論在公共政策學領域演化運用而衍生出來的一個概念。公共政策學是運用類似于自然科學的研究程序和方法，對政策系統(tǒng)及其環(huán)境之間和政策過程諸環(huán)節(jié)之間，與系統(tǒng)內外諸因素之間進行因果和相關性研究，探索公共政策的規(guī)律，以期改進政策系統(tǒng)提高政策質量的學科。
筆者認為政策鏈是公共權力機關或社團組織，為了解決公共問題、達成公共目標而選擇(或制定)的各種方案按照彼此之間的政策關聯性而構成相互促進、協(xié)調統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。政策鏈由若干政策根據時間先后、層次高低、內容關聯的關系而構成，具有下列特征：整體性。構成政策鏈的各關聯政策是一個有機的整體，相互聯動，相互依存，相互促進;連貫性。為解決相同或相似的問題而選擇(或制定)的新舊政策前后連貫，互相銜接;層次性。構成政策鏈的各相關政策之間具有層次結構，有總體戰(zhàn)略、基本政策、具體政策的區(qū)分;增效性。政策鏈的各相關政策是一個有機的整體，能有效發(fā)揮政策間的協(xié)同作用，增強政策的整體效能。
二、低碳財政政策鏈
公共財政是為社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效”缺陷�！端固囟鲌蟾妗氛J為“氣候變化在經濟學上提出了獨一無二的挑戰(zhàn)：這是迄今為止規(guī)模最大、范圍最廣的市場失靈現象”。低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的新經濟模式，是應對氣候變化的有效途徑。低碳財政政策鏈就是為發(fā)展低碳經濟而選擇(或制定)的各種財政政策按照彼此之間的政策關聯性而構成的相互促進、協(xié)調統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。
低碳財政政策鏈包括縱向財政政策鏈和橫向財政政策鏈�？v向政策鏈包括支持低碳經濟發(fā)展的`財政總體規(guī)劃、基本財政政策和具體財政政策三個層次;橫向政策鏈包括由各項基本政策構成的第一條橫向政策鏈和各項具體政策構成的第二條橫向政策鏈，構成鏈狀結構的若干政策環(huán)環(huán)相扣。
三、低碳財政政策鏈的重要作用
實現政策的完整性和統(tǒng)一性。與傳統(tǒng)政策制定不同，政策鏈是以政策的整體性為政策制定的出發(fā)點。低碳財政政策鏈包括發(fā)展低碳經濟的財政總體規(guī)劃、基本財政政策和具體財政政策，既有中長期戰(zhàn)略又有具體執(zhí)行政策，涵蓋了各個層面，形成完整的政策體系。發(fā)展低碳經濟的財政總體規(guī)劃作為支持低碳經濟發(fā)展的財政政策綱領，把握著低碳財政政策的基本方向，從整體上對發(fā)展低碳經濟的財政政策進行設計，使基本財政政策和具體財政政策都圍繞總體規(guī)劃來選擇或制定，保證了政策的統(tǒng)一性。低碳財政政策由傳統(tǒng)形式向政策鏈轉變可以實現政策的完整性和統(tǒng)一性。
增強政策的整體效能，提高財政資金效率。政策鏈的關鍵作用是最大化相關政策的協(xié)同、最小化相關政策的制約，在制定政策時綜合權衡各項政策的關系。使各政策相互銜接、相互協(xié)調，有效克服單個政策的孤立性與局限性。低碳財政政策鏈能發(fā)揮發(fā)展低碳經濟的各項財政政策之間的協(xié)同作用，增強政策的整體效能。通過低碳財政政策鏈整合各項基本財政政策和具體財政政策，可以形成政策合力，實現“1+12”的政策效果。低碳財政政策鏈將使相同的財政資金投入獲得更多的減碳效果，提高財政資金效率。
保證前后政策的連貫性。經濟發(fā)展模式向低碳經濟轉型是一項長期任務，不可能一蹴而就。不同時期的低碳經濟政策雖然側重點有所不同，但政策必須保持連貫性。低碳財政政策鏈中的財政總體規(guī)劃是中長期支持低碳經濟發(fā)展的財政總體戰(zhàn)略，不同時期的基本政策和具體政策是在總體戰(zhàn)略的指導下根據各時期低碳經濟發(fā)展情況而制定的，既保證不同時期的基本政策和具體政策有所側重，又保持政策前后連貫、互相銜接。
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