從分化到整合:二元社會(huì)保障體系的起源、改革與前瞻 論文
建國(guó)之初,我國(guó)政府即建立了面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度,從分化到整合:二元社會(huì)保障體系的起源、改革與前瞻。在農(nóng)村,則實(shí)行家庭與集體相結(jié)合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會(huì)保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對(duì)這種分化,學(xué)術(shù)界的提法不一,筆者稱之為“二元社會(huì)保障體系”。二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)有其客觀必然性,但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。1978年以來(lái),經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型,使二元社會(huì)保障體系的固有格局難以為繼,建構(gòu)城鄉(xiāng)整合(銜接)的社會(huì)保障制度便成為一種客觀需要。本文在對(duì)二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)及其長(zhǎng)期存在的根源作出較為全面分析的基礎(chǔ)上,根據(jù)現(xiàn)階段的實(shí)際,提出了通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合改革二元社會(huì)保障體系的具體任務(wù),并進(jìn)一步探討了未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。
一、二元社會(huì)保障體系的形成及其根源
1.二元社會(huì)保障體系的形成。
1949年9月在北京召開(kāi)的全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議,通過(guò)了具有憲法效力的《共同綱領(lǐng)》,其中第32條規(guī)定在企業(yè)中“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。根據(jù)這一規(guī)定,1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院(后稱國(guó)務(wù)院)頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。當(dāng)時(shí)我國(guó)企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)(即社會(huì)保險(xiǎn))涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。除失業(yè)項(xiàng)目外,其他在發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家尚存在的各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目,我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)都包括了。各保險(xiǎn)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)一般由企業(yè)與國(guó)家提供,個(gè)人不繳費(fèi)。除項(xiàng)目齊全的勞動(dòng)保險(xiǎn)外,經(jīng)過(guò)幾十年的逐步發(fā)展,企業(yè)職工還享有各種福利待遇,如交通補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼、獨(dú)生子女補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠乃至免費(fèi)的社會(huì)服務(wù)。
而在農(nóng)村則未實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。新中國(guó)成立以后,集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)始取代家庭經(jīng)濟(jì)原有地位而成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體,社會(huì)文化論文《從分化到整合:二元社會(huì)保障體系的起源、改革與前瞻》。農(nóng)民原先的依靠家庭獲得基本的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^(guò)集體(主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動(dòng),取得報(bào)酬,為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護(hù))獲得基本的生存保障。這種保障形式的實(shí)現(xiàn)方式是:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的資源——土地為集體所有,并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。具有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人口只要具備了一定的勞動(dòng)能力,就可以直接成為該集體的成員,由集體安排參加生產(chǎn)勞動(dòng),并參與對(duì)生產(chǎn)成果的分配。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者僅僅在其完全喪失勞動(dòng)能力時(shí),才退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn),回到家庭由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。針對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療需求,從1958年開(kāi)始,我國(guó)在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)具有本質(zhì)的不同。后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要,而前者則不能。農(nóng)民有病,特別是患了大病,取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的,費(fèi)用仍主要是來(lái)自家庭。另對(duì)少數(shù)沒(méi)有勞動(dòng)能力,且無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人和孤兒,由集體實(shí)行“五!保幢3、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(兒童保教)。
從以上所述可見(jiàn),我國(guó)在改革以前對(duì)城市企業(yè)職工和農(nóng)民采取了兩種不同的生活保障制度。不過(guò)這種不同主要是就核心保障內(nèi)容而言:對(duì)城市企業(yè)勞動(dòng)者實(shí)行了社會(huì)保險(xiǎn),而對(duì)農(nóng)民則采取了另外形式。至于一些補(bǔ)充保障項(xiàng)目,如社會(huì)救濟(jì),盡管實(shí)施對(duì)象在農(nóng)村和城市有所不同,但制度本身并無(wú)本質(zhì)差異。
2.二元社會(huì)保障體系存在的根源。
二元社會(huì)保障體系是適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的,是和二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的,傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)其有著重要的、直接的影響,以下分別加以分析。
第一,城鄉(xiāng)社會(huì)保障模式的不同選擇,與我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下,農(nóng)村人口多且比例一直居高不下有密切關(guān)系。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,落后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期并存是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。與此相聯(lián)系,從工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保障的歷程來(lái)看,一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度的誕生,而后經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)期,當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走上城鄉(xiāng)一體化,城市工業(yè)已能通過(guò)自身的積累來(lái)反哺農(nóng)業(yè)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化與機(jī)械化以后,才有農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度的出臺(tái)與社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例,先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家城鄉(xiāng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施,都間隔了較長(zhǎng)的一段時(shí)期:西德68年,丹麥86年,美國(guó)55年,加拿大63年,日本45年(注:日本于1941年推出面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的“厚生年金”保險(xiǎn),1971年推出面向農(nóng)民的“農(nóng)業(yè)者年金”保險(xiǎn),直到1986年才真正實(shí)現(xiàn)“年金一體化”。);如此等等。當(dāng)然,我們也注意到就基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而言,蘇聯(lián)和東歐國(guó)家建國(guó)伊始一般即設(shè)計(jì)為全民覆蓋,包括農(nóng)民。這主要是由于這些國(guó)家工業(yè)化已有較好的基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,農(nóng)業(yè)人口所占份額低。中國(guó)之所以采取不同于蘇東國(guó)家的社會(huì)政策,乃是由于工業(yè)化起步晚,程度低,農(nóng)業(yè)人口規(guī)模大,國(guó)家財(cái)力難以向農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力提供與城市工業(yè)勞動(dòng)者同等的社會(huì)保障待遇。[1]
第二,二元社會(huì)保障體系的形成是我國(guó)工業(yè)化起步階段的客觀要求。20世紀(jì)50年代初期,我國(guó)政府提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的宏偉目標(biāo)。二元社會(huì)保障體系正是為適應(yīng)工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。首先,工業(yè)化是以機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)取代傳統(tǒng)手工生產(chǎn)為特征的,工人成為社會(huì)化勞動(dòng)分工體系的一員。他們離開(kāi)土地,離開(kāi)農(nóng)村,集中于工廠與城市從事工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng),其勞動(dòng)成果的絕大部分歸雇主或國(guó)家,小部分則以工資形式分配給工人作為生活來(lái)源。而當(dāng)工人遭遇失業(yè)、疾病、工傷等事件時(shí),建立相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度,就成為一種客觀必要。其次,最初形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度沒(méi)有包含農(nóng)民,除農(nóng)民可憑借土地取得最基本的生存保障外,一個(gè)更為重要的原因在于這樣的設(shè)計(jì)是為了保證為推進(jìn)工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農(nóng)產(chǎn)品與資金來(lái)源。當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境使我國(guó)不具備大規(guī)模利用外資的條件,只能靠?jī)?nèi)部積累。除工業(yè)自身的積累外,主要靠農(nóng)業(yè)積累。國(guó)家正是通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”,征收農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策支撐工業(yè)發(fā)展的。在這種情況下,為農(nóng)民建立與城市工人一樣的社會(huì)保障(險(xiǎn))制度便是不可能的了。當(dāng)然,我國(guó)和西方工業(yè)國(guó)家走過(guò)的道路不同,即使在工業(yè)化起步階段亦沒(méi)有對(duì)農(nóng)民的生存保障 問(wèn)題 放任不管,使農(nóng)民即使享受不到和城市職工一樣的種種保險(xiǎn)待遇,亦不至于生活無(wú)著。
第三,二元社會(huì)保障體系形成并長(zhǎng)期維持的直接原因乃是建國(guó)初期為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的工業(yè)化路線而配套出臺(tái)的一系列城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策。這些社會(huì)政策包括戶口政策(制度)、勞動(dòng)就業(yè)政策(制度)以及人民公社制度等。有了前二者對(duì)農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的劃分及勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶與就業(yè)的種種限制,如果沒(méi)有農(nóng)村方面相關(guān)制度的配合,則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到目的。1958年農(nóng)村人民公社制度的誕生正好滿足了這一要求。人民公社制度的建立一方面方便了實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策,為工業(yè)化提供源源不斷的積累;一方面通過(guò)土地的集體所有制,集體的生產(chǎn)和分配,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的集中控制與管理,從而防止了“流民”的產(chǎn)生。上述各項(xiàng)主要社會(huì)政策(制度)的相繼實(shí)施,是二元社會(huì)保障體系出臺(tái)并得以維持的最直接根源。由于這些政策(制度)的長(zhǎng)期存在而導(dǎo)致的我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局的固化,帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的困難與二元社會(huì)保障體系向一體化過(guò)渡的艱巨性。
應(yīng)當(dāng)肯定,由于中國(guó)政府在實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略伊始通過(guò)社會(huì)保障制度建設(shè)為最大多數(shù)人民提供了最基本的生存保護(hù),使人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性得以發(fā)揮,從而保證了工業(yè)化的順利推進(jìn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行,為我國(guó) 現(xiàn)代 化奠定了較為雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ),同時(shí)避免了工業(yè)化起步時(shí)極有可能出現(xiàn)的大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力盲目流入城市而陷入生活無(wú)著的狀況。
當(dāng)然,最初的社會(huì)保障計(jì)劃所明顯呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)分化,雖在一定條件下(工業(yè)化起步時(shí)期)是正常的,但城鄉(xiāng)社會(huì)保障長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)整合與銜接則是不合理的,使廣大農(nóng)民的根本利益——基本生存的利益受到損害。由于這些與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及依托城市的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略密不可分,要對(duì)之加以改變,須具備必要的條件。
二、城鄉(xiāng)結(jié)合,推進(jìn)二元社會(huì)保障體系的改革
1978年以后,我國(guó)摒棄了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與依托城市的工業(yè)化戰(zhàn)略,確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)與城鄉(xiāng)結(jié)合的全面推進(jìn)工業(yè)化的策略。原先僵化的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)出現(xiàn)了弱化與松動(dòng)的趨向,到 目前 為止有兩億左右的農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)乃至鄉(xiāng)村。進(jìn)城農(nóng)民所從事的行業(yè)多種多樣,以建筑業(yè)、工商及服務(wù)性行業(yè)為主,基本可歸結(jié)為第二、三兩類職業(yè)。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的從業(yè)人員的行業(yè)結(jié)構(gòu)與此大同小異。顯然,他們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)已和傳統(tǒng)的與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的 自然 風(fēng)險(xiǎn)不同,而是一種和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu),因此,傳統(tǒng)的家庭保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護(hù)了,而必須將其納入和城市勞動(dòng)者相同的社會(huì)保護(hù)體系,即社會(huì)保險(xiǎn)體系中。
然而,我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的和就業(yè)高度結(jié)合在一起的城市社會(huì)保障體系是相當(dāng)封閉的.,運(yùn)行到后來(lái),已使國(guó)家和企業(yè)背上了沉重的財(cái)政包袱,需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期與過(guò)程才能逐步改變。在這種情況下,進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員被納入城市社會(huì)保障體系之中就不是一蹴而就的事了。據(jù)對(duì)我國(guó)最早建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳市的調(diào)查,該市1998年底外來(lái)勞務(wù)工人數(shù)達(dá)231萬(wàn)人,是戶籍人口職工(60萬(wàn)人)的近4倍,其中77.1%來(lái)自外地鄉(xiāng)村。該市針對(duì)外來(lái)勞務(wù)工的社會(huì)保障項(xiàng)目除工傷保險(xiǎn)投保率達(dá)到75%外,醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)僅9萬(wàn)人,養(yǎng)老保險(xiǎn)17萬(wàn)人,對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力提供的社會(huì)福利幾近為零。進(jìn)城農(nóng)民工與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工難以獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇,不能為城市社會(huì)保障體系所吸收,但他們畢竟也需要生存保護(hù),于是,盡管他們實(shí)質(zhì)上早已脫離土地,但家鄉(xiāng)仍給他們保留一份自留地。進(jìn)城農(nóng)民為未來(lái)養(yǎng)老及防備各種生活不測(cè),也不愿意放棄土地。這樣一來(lái),不利的影響是多方面的:
第一,不利于實(shí)際推進(jìn)我國(guó)的工業(yè)化與城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工如不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所吸收,就將長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀態(tài),由此會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。
第二,不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。目前的城市社會(huì)保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶口各類勞動(dòng)者涵蓋于其中,是否能進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面,將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民包括進(jìn)來(lái),關(guān)系到統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)能否最終形成及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制能否最終確立。
第三,不利于農(nóng)村社會(huì)保障體系的改革與推進(jìn)城鄉(xiāng)居民實(shí)質(zhì)平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果。如果不能實(shí)質(zhì)加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,推進(jìn)工業(yè)化、城市化與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,農(nóng)業(yè)從業(yè)人口就不可能減少,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代化就不可能實(shí)現(xiàn),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力與農(nóng)民實(shí)際收入水平就不可能提高,國(guó)家財(cái)政面對(duì)大量的農(nóng)業(yè)人口依舊無(wú)能為力。這樣,在社會(huì)保障上推進(jìn)農(nóng)民與其他社會(huì)成員平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果也就不可能。
依國(guó)際慣例,在各國(guó)工業(yè)化與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,現(xiàn)代社會(huì)保障制度適應(yīng)社會(huì)變遷的需要而產(chǎn)生,同時(shí)它也是一個(gè)開(kāi)放的體系,隨社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化而不斷改變其內(nèi)容和形式。在這一過(guò)程中,社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大,項(xiàng)目逐漸完善,標(biāo)準(zhǔn)也日益提高,并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全民化。
根據(jù)國(guó)際慣例與我國(guó)實(shí)際,我們認(rèn)為改革二元社會(huì)保障體系的總的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是,通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合,以逐步構(gòu)建一種新型的城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障體系。應(yīng)當(dāng)以社會(huì)保險(xiǎn)制度為重點(diǎn),打破原來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)自我封閉的格局,不斷擴(kuò)大覆蓋面,以容納城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中符合條件的新的保險(xiǎn)對(duì)象不斷增加的狀況。并隨著工業(yè)化步入高級(jí)階段,在工業(yè)不僅不需要農(nóng)業(yè)提供的積累,相反能反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村時(shí),推出覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在逐步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋對(duì)象擴(kuò)大化的同時(shí),大力發(fā)展社會(huì)救助、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)事業(yè),以保障全體社會(huì)成員的最基本生活并能不斷改善與提高。
從操作的層次上,當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)通過(guò)建構(gòu)一種作為過(guò)渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”(注:“三元社會(huì)保障模式”是本文的新提法,是基于我國(guó)工業(yè)化與城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊性而提出的。1978年改革以來(lái),在城鄉(xiāng)分割政策短期內(nèi)尚不能全面取消的情況下,中國(guó)的工業(yè)化走上了一條特殊的道路,即原先依托城市的工業(yè)化加以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為載體的工業(yè)化。中國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)亦出現(xiàn)了新的情形:從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看,在城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)之間,出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);從階層結(jié)構(gòu)看,在工人和農(nóng)民之間,出現(xiàn)了農(nóng)民工人(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進(jìn)城農(nóng)民);從地域(社區(qū))結(jié)構(gòu)看,在城市與農(nóng)村之間,出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)、城市的外來(lái)人口聚住地等。上述社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化,社會(huì)學(xué)家稱之為“三元社會(huì)結(jié)構(gòu)”!叭鐣(huì)結(jié)構(gòu)” 理論 對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的改革與模式選擇具有 方法 論的啟示。根據(jù)我國(guó)目前已出現(xiàn)“三元社會(huì)結(jié)構(gòu)”的實(shí)際,對(duì)原先的“二元社會(huì)保障體系”加以改革,以便于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)整合,可考慮對(duì)城鄉(xiāng)三大勞動(dòng)者階層即城市企業(yè)職工、農(nóng)民工人(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進(jìn)城農(nóng)民)及農(nóng)民分別實(shí)行既相對(duì)獨(dú)立、又便于走向整合的作為過(guò)渡形態(tài)的社會(huì)保障制度模式。接下的正文將對(duì)如何通過(guò)改革以建構(gòu)這一模式作具體論述。限于篇幅,難以作全面展開(kāi),可參閱 參考 文獻(xiàn) [3]。),以突破二元社會(huì)保障體系的固有框架,為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)整合做好準(zhǔn)備。[3]
1.對(duì)進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行階段性相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)制度。
農(nóng)民進(jìn)城與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。鑒于他們所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)已明顯不同,應(yīng)當(dāng)是城市社會(huì)保障體系的覆蓋對(duì)象,享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。而仍將他們納入農(nóng)村社會(huì)保障體系之中,既不現(xiàn)實(shí),也不可靠。但從我國(guó)目前的實(shí)際而言,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進(jìn)城農(nóng)民一開(kāi)始即推出像城市企業(yè)職工那樣的比較完善的社會(huì)保障制度,亦缺乏財(cái)源及其他資源。因此,在現(xiàn)階段,推出相對(duì)獨(dú)立的面向進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度是必要的。這一改革應(yīng)以社會(huì)保險(xiǎn)為核心,比照城市就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本項(xiàng)目建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與進(jìn)城農(nóng)民的具體情況,開(kāi)始時(shí)企業(yè)繳費(fèi)比例不可能設(shè)計(jì)太高,個(gè)人繳費(fèi)也不一定能達(dá)到要求的水平。因而,面向進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度在其起步階段,將是不太規(guī)范的,與城市企業(yè)職工社會(huì)保障及國(guó)際慣例相比,將存在較大的差距。但未來(lái),它終將與城市社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,在實(shí)施的基本原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源(各方比例)、保險(xiǎn)金給付(具體標(biāo)準(zhǔn)),保險(xiǎn)金的管理與運(yùn)營(yíng)、基本項(xiàng)目設(shè)置等方面,都將實(shí)行相同的制度,并與國(guó)際慣例接軌。
2.加快對(duì)城市 企業(yè) 職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的規(guī)范化改革。
城市企業(yè)職工社會(huì)保障制度的改革,自20世紀(jì)80年代開(kāi)始至今,已經(jīng)取得了顯著成就,過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的個(gè)人不繳費(fèi)的“福利模式”已順利過(guò)渡到“保險(xiǎn)模式”,養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項(xiàng)目的個(gè)人繳費(fèi)都已達(dá)到一定比重。盡管如此,企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然過(guò)重。按有關(guān)要求, 目前 城市國(guó)有企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為工資總額的20%左右,加上失業(yè)、醫(yī)療兩項(xiàng),企業(yè)繳費(fèi)應(yīng)在工資總額的40%以上。[4]這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項(xiàng)目上的繳費(fèi)。因此,企業(yè)實(shí)在不堪重負(fù)。這種狀況,也使面向進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度與城市接軌變得比較困難。
鑒于企業(yè)繳費(fèi)困難,當(dāng)然可考慮通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)并提高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決,但在目前還存在一些 問(wèn)題 。近幾年來(lái)國(guó)有企業(yè)職工收入增長(zhǎng)緩慢,還有許多家庭收入出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng);另外就是目前改革中的企業(yè)基本保險(xiǎn)項(xiàng)目像養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等,職工個(gè)人已承擔(dān)了一定的繳費(fèi)比例,這在職工工資基數(shù)還不高的情況下,比例已不算低。顯然,現(xiàn)階段讓職工承擔(dān)更大的繳費(fèi)比例是不現(xiàn)實(shí)的。
不過(guò),今后隨著職工工資收入的逐步提高,個(gè)人承擔(dān)的繳費(fèi)比例是應(yīng)當(dāng)逐步提高的。再就是像養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分,原規(guī)定除個(gè)人繳納外,企業(yè)亦相應(yīng)劃入一部分,其中企業(yè)劃撥養(yǎng)老個(gè)人賬戶一項(xiàng)自2001年起已按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定取消。企業(yè)直接繳納社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金即可。如此,降低國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)可期。
3.在農(nóng)村實(shí)行一種和目前實(shí)際吻合又便于向城鄉(xiāng)整合目標(biāo)過(guò)渡的社會(huì)保障制度。
農(nóng)村社會(huì)保障體系改革的目標(biāo),應(yīng)當(dāng)是建成以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的、與城市整合(銜接)的 現(xiàn)代 社會(huì)保障制度,使農(nóng)民在遭遇年老、疾病、傷殘及其他各種使其基本生活發(fā)生困難的重要事件時(shí),能夠享受和城市從業(yè)者實(shí)質(zhì)平等的社會(huì)保障待遇。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),現(xiàn)階段應(yīng)從宏觀和微觀層次展開(kāi)工作。在宏觀層次,應(yīng)有步驟地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)(小城鎮(zhèn))與城市的轉(zhuǎn)移并為相應(yīng)的社會(huì)保障制度所覆蓋。與此同時(shí),割斷已實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)與城市轉(zhuǎn)移的原農(nóng)村人口與農(nóng)村和土地的聯(lián)系,實(shí)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī);c現(xiàn)代化,提高農(nóng)村與農(nóng)民參與現(xiàn)代社會(huì)保障事業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。此外,國(guó)家應(yīng)改變以農(nóng)業(yè)積累支撐城市 工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略,加大財(cái)政支持農(nóng)業(yè)與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的力度。
在微觀層次,建構(gòu)一種既適合大多數(shù)農(nóng)村具體情況又便于未來(lái)與城市銜接的過(guò)渡形態(tài)的社會(huì)保障制度。就養(yǎng)老而言,可采取一種家庭養(yǎng)老、集體幫助、國(guó)家補(bǔ)助與個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老(注:20世紀(jì)90年代開(kāi)始在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)推行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革因存在著種種先天不足,成就甚微,筆者認(rèn)為目前不宜全面推廣。)相結(jié)合的方式。疾病保障可選擇大病費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌模式,報(bào)銷比例可設(shè)較低起點(diǎn),逐步提高。另對(duì)農(nóng)村貧困人口的幫助應(yīng)從目前的不規(guī)范的救濟(jì)制度逐步過(guò)渡到規(guī)范的最低生活保障制度。
三、構(gòu)建城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障體系框架
毫無(wú)疑問(wèn),未來(lái)我國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)并且終將實(shí)現(xiàn)整合或銜接。我們?cè)诖耸褂玫氖恰罢稀倍从谩敖y(tǒng)一”,乃是由于“整合”與“統(tǒng)一”既有聯(lián)系又有區(qū)別!罢稀碑(dāng)然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一,但這種“統(tǒng)一”是在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)之上的。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn),農(nóng)業(yè)與工商及服務(wù)業(yè)的差異即便在高度工業(yè)化 時(shí)代 依然存在,與此相應(yīng),面向不同從業(yè)者的社會(huì)保障體系不必要實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織24個(gè)成員國(guó)的情況來(lái)看,以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度的國(guó)家有12個(gè),實(shí)行專門(mén)制度的國(guó)家有7個(gè),實(shí)行城鄉(xiāng)有統(tǒng)有分制度的國(guó)家有5個(gè)。當(dāng)然,即便后兩類國(guó)家,城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇并無(wú)實(shí)質(zhì)的差異。[5]從我國(guó)國(guó)情出發(fā),即便在未來(lái)仍將保持相當(dāng)份額的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口,從方便管理的角度看,實(shí)行有統(tǒng)有分的制度形式,即基本保障 內(nèi)容 城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度,其他內(nèi)容實(shí)行差別制度比較有利。這種模式可稱為“有差別的統(tǒng)一模式”。
按照上述模式來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障制度框架,筆者以為,可以目前的社會(huì)保障體系架構(gòu)為藍(lán)本,作出較為具體的勾劃。在面向城市企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度與面向進(jìn)城農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、前述對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行規(guī)范化改革的各種宏觀前提已經(jīng)具備的條件下,目前城市實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱與醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌以及最低生活保障等可設(shè)計(jì)為城鄉(xiāng)共享項(xiàng)目,其他方面或項(xiàng)目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實(shí)際保持一定差異。以下我們作較具體的 分析 。
1.建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行兩支柱制度,第一支柱,按各地上一年職工平均工資的一定比例發(fā)放,標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到最基本生活水平,其基金來(lái)源為企業(yè)繳納和國(guó)家財(cái)政支持;第二支柱,則主要為個(gè)人積累部分,通過(guò)個(gè)人賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)。在未來(lái),第一支柱可考慮作為全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老項(xiàng)目,而不分城鄉(xiāng)之別,以確保城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的最基本生活的平等。至于第二支柱,城鄉(xiāng)之間可保持一定的差異。就保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者最基本的養(yǎng)老待遇的第一支柱的經(jīng)費(fèi)來(lái)源而言,城市企業(yè)職工仍通過(guò)現(xiàn)行辦法實(shí)現(xiàn),農(nóng)民則可考慮以下途徑,即集體幫助和國(guó)家財(cái)政的支持。當(dāng)然將來(lái)如條件允許,農(nóng)民個(gè)人亦可承擔(dān)一定比例。其 中國(guó) 家支持部分,應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)。國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源,即絕對(duì)貧困基本消除后,原先用于扶貧的那部分款項(xiàng)的大部分。以目前扶貧款項(xiàng)實(shí)際超過(guò)200億元(注:1996年國(guó)家的各種扶貧投入已超過(guò)了100億元,從1997年始,國(guó)務(wù)院決定每年從中央財(cái)政再增加45億元的資金用于扶貧。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),目前扶貧款總額已超過(guò)200億元。(參見(jiàn)《加強(qiáng)扶貧攻堅(jiān)力度,盡快解決溫飽問(wèn)題》,《新華月報(bào)》1997年第1期,第196頁(yè)。)。) 計(jì)算 ,分?jǐn)偟郊s1億左右的老年農(nóng)民身上,人均約為200元,當(dāng)然這筆錢(qián)不可能完全用于養(yǎng)老事業(yè)。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷好轉(zhuǎn),加之絕對(duì)貧困的消失,逐步轉(zhuǎn)移并加大財(cái)政對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持應(yīng)該是無(wú)疑的。除部分扶貧款項(xiàng)外,國(guó)家財(cái)政收取的個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅的少部分亦可用于農(nóng)民養(yǎng)老事業(yè)(注:應(yīng)當(dāng)指出,國(guó)家對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持不是一種恩賜,而是一種義務(wù)。國(guó)家積累的相當(dāng)部分來(lái)自農(nóng)民,目前經(jīng)常提變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)用于城市職工養(yǎng)老,對(duì)農(nóng)民亦應(yīng)一視同仁,以清償國(guó)家對(duì)農(nóng)民的隱性負(fù)債。)。國(guó)家支持加上集體幫助部分,使農(nóng)民養(yǎng)老逐步達(dá)到城市職工第一支柱的水平,應(yīng)是沒(méi)有什么問(wèn)題的。再加上農(nóng)民在其勞動(dòng)年齡期間所逐步積累起來(lái)的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄部分(相當(dāng)于城市企業(yè)職工的個(gè)人養(yǎng)老賬戶部分),農(nóng)民養(yǎng)老待遇與城市從業(yè)者的實(shí)質(zhì)差距將變得微不足道。當(dāng)然農(nóng)民年老領(lǐng)取相當(dāng)于維持最低生活水平的社會(huì)養(yǎng)老金時(shí),所承包的土地應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。
2.建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度。
醫(yī)療保障項(xiàng)目目前分日;踞t(yī)療和大病統(tǒng)籌兩個(gè)部分。在總結(jié)江蘇鎮(zhèn)江與江西九江兩市醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,現(xiàn)階段我國(guó)城市企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度,其中社會(huì)統(tǒng)籌用于大病醫(yī)療,基金來(lái)源為企業(yè)繳費(fèi);個(gè)人賬戶用于日;踞t(yī)療,基金來(lái)源為個(gè)人繳費(fèi)與企業(yè)劃撥。這樣的劃分是否合理,筆者是存有疑問(wèn)的。其一,自改革至今,我國(guó)人民的收入水平已有大幅度提高,對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō),個(gè)人應(yīng)付日常基本醫(yī)療已不成問(wèn)題;其二,為個(gè)人日;踞t(yī)療建立單個(gè)賬戶,反而增大了管理成本。倒不如將企業(yè)劃撥個(gè)人賬戶部分打入個(gè)人制度性工資,直接由個(gè)人支配使用,節(jié)約下來(lái)的管理成本可進(jìn)入社會(huì)醫(yī)療統(tǒng)籌基金。
可見(jiàn),如將個(gè)人醫(yī)療賬戶取消反倒有利。但鑒于城市企業(yè)職工過(guò)去長(zhǎng)期享受免費(fèi)醫(yī)療之惠,現(xiàn)日常醫(yī)療完全由個(gè)人繳費(fèi),心理上不可能馬上接受。因此,可設(shè)定一個(gè)過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi),對(duì)城市企業(yè)職工繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)制度。而對(duì)非企業(yè)職工及小企業(yè)職工,包括城市自謀職業(yè)者、家庭婦女、雇工人數(shù)極少(如在5人以下)的企業(yè)職工、個(gè)體農(nóng)民等所有國(guó)民,則以建立大病統(tǒng)籌保險(xiǎn)項(xiàng)目作為醫(yī)療保障制度改革的基本目標(biāo)。至于資金來(lái)源,可根據(jù)以往大病的發(fā)生率、費(fèi)用情況和發(fā)展變化趨勢(shì),預(yù)測(cè)人均費(fèi)用。再根據(jù)社會(huì)及個(gè)人合理負(fù)擔(dān)的原則,測(cè)出個(gè)人繳費(fèi)(城市企業(yè)職工在過(guò)渡期后,也應(yīng)平等承擔(dān)大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分)及國(guó)家、集體(企業(yè))分?jǐn)偙壤繕?biāo)是保障全體國(guó)民不致因大病而 影響 基本生活乃至陷于貧困。
3.實(shí)行全民統(tǒng)一的最低生活保障制度。
即使就上述項(xiàng)目實(shí)行“國(guó)民皆保障”,亦會(huì)發(fā)生少數(shù)國(guó)民因這樣或那樣的原因而陷于生活貧困的狀況,這就提出了即使在未來(lái),亦有建立與保留最低生活保障制度的必要。未來(lái)的最低生活保障制度,城鄉(xiāng)實(shí)行統(tǒng)一制度,資金完全由國(guó)家與社會(huì)提供,但給付標(biāo)準(zhǔn)可視具體地區(qū)情況而定。
廣東、浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市在此方面已先行一步,2001年先后宣布實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。以浙江為例,城鄉(xiāng)最低生活保障制度已進(jìn)行了多年的試點(diǎn)與推廣。以該省經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的現(xiàn)實(shí),浙江在最初建立這項(xiàng)制度時(shí),即采取城鄉(xiāng)一體化的 方法 ,城鄉(xiāng)統(tǒng)一建一套制度,以縣級(jí)為單位,只是在保障標(biāo)準(zhǔn)上在城鄉(xiāng)間作出區(qū)分,實(shí)行“一套制度,多種標(biāo)準(zhǔn)”。[6]上述經(jīng)驗(yàn)可為其他省份未來(lái)在建立此項(xiàng)制度時(shí)提供參考 。
除上面提到的養(yǎng)老項(xiàng)目的第二支柱與醫(yī)療項(xiàng)目的日常部分在制度形式上不一定實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接外,失業(yè)、工傷等項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民特別是個(gè)體農(nóng)民來(lái)說(shuō),就不像對(duì)城市企業(yè)職工那么迫切,城鄉(xiāng)之間保持一定的差異,是可行的。
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