推進預(yù)算績效管理的實踐及思考論文

　　一、積極而穩(wěn)妥的實踐探索

　�。ㄒ唬┘訌婎I(lǐng)導(dǎo)，強化責任，為推進預(yù)算績效管理提供組織保障

　　1.統(tǒng)籌謀劃預(yù)算績效管理工作。市財政局多次召開預(yù)算績效管理工作專題會議，研究全面推進預(yù)算績效管理的基本思路和工作重點，統(tǒng)一思想，提高認識，為全面推動預(yù)算績效管理奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　2.加強領(lǐng)導(dǎo)，充實人員。一是成立了由市財政局局長為組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是組建了預(yù)算編審中心，定為副縣級單位建制，編制10人，與預(yù)算科合署辦公，負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和組織預(yù)算編審與績效管理工作，為推動預(yù)算績效管理工作的有序開展提供了機構(gòu)、人員保障。三是成立了財政預(yù)算編審委員會，將財政預(yù)算編制和預(yù)算績效管理一并納入編審委員會議事范圍。

　　3.明確分工，強化責任。一是通過制度明確財政部門與主管部門的職責分工，做到各司其職，各負其責。二是財政部門內(nèi)部建立了業(yè)務(wù)工作規(guī)程，預(yù)算科（編審中心）主要負責牽頭組織、專家?guī)旖ㄔO(shè)與管理和財政再評價，其他業(yè)務(wù)科室負責組織績效目標申報、開展績效目標評審與批復(fù)、實施績效監(jiān)控、組織財政重點評價、落實評價結(jié)果應(yīng)用等具體事項的落實，形成了既協(xié)調(diào)統(tǒng)一又相互監(jiān)督的預(yù)算績效管理工作機制。三是強化責任，財政部門內(nèi)部實施績效目標評審和財政重點評價科長負責制，即由業(yè)務(wù)科室科長任評審、評價組組長，負責組織本科室項目評審、評價工作，結(jié)果作為研究和審定預(yù)算的參考依據(jù)，推進了預(yù)算績效管理工作的有效開展。

　�。ǘ�）夯實基礎(chǔ)，規(guī)范運作，為推進預(yù)算績效管理提供制度保障

　　1.規(guī)范和加強預(yù)算績效制度建設(shè)，著力構(gòu)建管理制度體系。一是搞好頂層設(shè)計，市政府研究出臺了推進預(yù)算績效管理的意見，明確了市級預(yù)算績效管理的目標、任務(wù)和要求。二是市財政局結(jié)合實際，制訂了包括財政支出績效評價管理辦法、預(yù)算績效管理工作方案、專家?guī)旃芾磙k法和績效目標管理工作規(guī)程在內(nèi)的10余項配套制度，為做好預(yù)算績效管理提供了制度保障。

　　2.采取多種方式構(gòu)建技術(shù)支撐。一是建立了涵蓋績效管理類和行業(yè)技術(shù)類的市級預(yù)算績效管理專家?guī)�，專家人�?shù)達到了220余人，為業(yè)務(wù)開展提供了專業(yè)技術(shù)保障。二是推進與院校合作，建立了與預(yù)算績效管理有關(guān)的高校合作機制，財政部門在預(yù)算績效管理課題研究等方面為校方提供經(jīng)費支持，校方在績效目標與指標設(shè)計、績效目標評審等方面全力提供智力支持。

　　3.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升管理水平。市財政局先后舉辦了3次針對市直部門、市級預(yù)算績效管理專家和財政部門相關(guān)人員的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，邀請了省財政廳、中南財經(jīng)政法大學(xué)等領(lǐng)導(dǎo)和專家授課，并將預(yù)算績效目標管理和項目支出績效評價作為重點內(nèi)容進行講解，提升了整體管理水平。

　�。ㄈ�）創(chuàng)新方式，嚴格程序，穩(wěn)步推進績效目標管理

　　1.明確管理程序。一是與部門預(yù)算同步，即績效目標與部門預(yù)算同步申報、同步審核、同步批復(fù)。按部門預(yù)算編制“二上二下”程序，對年度預(yù)算50萬元以上的支出項目，必須申報績效目標，對預(yù)算執(zhí)行過程中追加的50萬元以上支出項目，要求單位在申請財政資金時申報績效目標。二是明確階段工作重點。績效目標審核主要在“一上”階段進行，“二上”階段只對項目資金有調(diào)整的績效目標進行審核。三是兩個環(huán)節(jié)審核�？冃�目標審核分初審和評審兩個環(huán)節(jié)。初審由業(yè)務(wù)科室組織實施，重點對合規(guī)性和完整性進行審核，評審工作由預(yù)算科（編審中心）具體組織實施，在操作中以專家評審為主，業(yè)務(wù)科室科長對評審結(jié)果負責。四是兩個路徑批復(fù)。由業(yè)務(wù)科室在“二下”階段通過兩個路徑對績效目標同時批復(fù)，一個路徑是項目目錄及績效目標主要信息隨部門預(yù)算批復(fù)文件下達到單位，另一個路徑是通過預(yù)算編審系統(tǒng)批復(fù)完整的績效目標。

　　2.不斷擴面增點。襄陽市自2012年啟動預(yù)算績效目標管理以來，納入績效目標管理的財政資金范圍不斷擴大，資金數(shù)額不斷增加。通過穩(wěn)步推進預(yù)算績效目標管理，預(yù)算單位逐漸感受到了使用財政資金的壓力，加強了內(nèi)部管理，提高了財政資金使用績效。

　　3.創(chuàng)新評審方式。襄陽市采取專家評審和財政集中評審相結(jié)合的方式，組織開展預(yù)算績效目標評審工作。專家評審的具體做法是：

　�。�1）制定評審工作方案。方案明確財政項目支出績效目標專家評審的范圍、方式、工作原則、主要內(nèi)容等。

　�。�2）遴選專家評審項目。項目遴選的重點是部門預(yù)算項目金額在50萬元（含）以上的新增項目和申請增加資金的項目，以及財政專項資金項目。

　�。�3）遴選評審專家。按照評審工作方案確定的評審專家應(yīng)具備的條件，本著自愿參與的原則組織遴選。

　�。�4）專家預(yù)審。提前制定項目評審工作方案、項目績效目標申報表等相關(guān)資料的電子文檔，按專家和項目分組情況在專家評審會召開前3個工作日發(fā)至各專家預(yù)審。

　�。�5）評審預(yù)備會。在專家評審會召開之前組織各評審組召開預(yù)備會，聽取各專家組成員預(yù)審情況匯報，進一步明確工作要求。

　�。�6）分組評審。評審會期間，項目單位向評審組介紹項目績效目標、績效指標、指標值設(shè)計的依據(jù)等情況說明，并接受評審組的質(zhì)詢。評審組對項目績效目標申報表的各項內(nèi)容進行審核、測算，形成初步評審意見。

　�。�7）集中會商。各評審組擬定初步評審意見后，會務(wù)組再召開碰頭會，對評審期間發(fā)現(xiàn)的問題進行集中研究和解答。

　　（8）提交評審意見。各評審組根據(jù)評審小組意見和集中會商意見，在評審會結(jié)束前按要求整理，供研究和審定項目支出預(yù)算時參考。4.提升績效目標管理工作質(zhì)量。在績效目標評審工作中堅持把握好兩點：一是強化論證工作，努力做到項目資金與績效目標相匹配。要求項目實施單位提供預(yù)算支出明細與測算依據(jù)，便于精細化核算。二是以監(jiān)控促管理，落實績效目標。績效目標管理與績效監(jiān)控緊密聯(lián)系，在具體工作中，我市以監(jiān)控結(jié)果促目標管理科學(xué)規(guī)范，提高了財政資金使用效益。

　�。ㄋ模└愫弥攸c評價，探索評價經(jīng)驗，檢驗管理成效

　　1.明確評價方式。市財政局制定了《2014年市級財政支出績效評價工作方案》，明確采取重點評價和自評價相結(jié)合的評價方式組織開展績效評價。市財政局是重點評價的主體，對政府和社會關(guān)注、與經(jīng)濟發(fā)展及民生密切相關(guān)的2013年度財政支出項目開展重點評價，市直各部門是自評價的主體，對未納入本次重點評價范圍的財政項目支出開展自評價。

　　2.分類組織實施。按照探索經(jīng)驗、節(jié)約成本、提高評價結(jié)果公信力的原則，采取了三種形式實施重點評價。一是對于政府和社會關(guān)注度高、因子項目多而評價技術(shù)難度較大的項目，委托第三方組織實施，如住房保障項目、農(nóng)業(yè)專項等。二是對于社會關(guān)注度較高、與經(jīng)濟發(fā)展和民生密切相關(guān)的項目，聘請預(yù)算績效管理專家組成專家組具體實施，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項、旅游專項、計生專項等。三是對于政府定向扶持項目和部門預(yù)算重點支出項目，由市財政局科室人員與聘請的預(yù)算績效專家聯(lián)合組成評價小組具體實施。3.提高財政重點評價質(zhì)量。每個財政重點評價項目都制定具體的績效評價實施工作方案，建立項目績效評價指標體系，明確評價方法和評分細則。工作結(jié)束后，召開財政支出績效評價報告評審會，重點審核報告文本格式規(guī)范性、內(nèi)容完整性、結(jié)論客觀性、發(fā)現(xiàn)問題的準確性、建議的針對性與可行性等，并將專家評審意見作為改進工作和對評價報告進一步修改完善的重要依據(jù)。

　�。ㄎ澹┳⒅卦u審、評價結(jié)果應(yīng)用，將預(yù)算績效管理工作引向深入

　　1.推進績效目標評審結(jié)果應(yīng)用。一是將評審結(jié)果反饋給預(yù)算單位，作為修改預(yù)算和績效目標的`依據(jù)。二是將評審結(jié)果報財政預(yù)算編審委員會，作為研究擬定年度財政預(yù)算方案的重要依據(jù)。三是將評審結(jié)果報市政府，作為審定財政預(yù)算草案的參考依據(jù)。四是將評審結(jié)果報市人大預(yù)工委，作為審定財政專項資金預(yù)算的參考依據(jù)。

　　2.探索財政重點評價結(jié)果應(yīng)用。一是為了促進評價結(jié)果在2015年度預(yù)算編制中得到應(yīng)用，市財政局黨委召開專題會議，聽取預(yù)算支出績效評價組織實施情況匯報，通報財政重點評價中發(fā)現(xiàn)的突出問題，并就評價結(jié)果應(yīng)用進行研究部署，包括加強項目支出績效目標管理、規(guī)范部門預(yù)算編制、調(diào)整專項資金分配結(jié)構(gòu)與使用方向等。二是將財政重點評價報告反饋至相關(guān)主管部門和項目實施單位用于整改。

　　二、預(yù)算績效管理中存在的主要問題

　　毋庸置疑，襄陽市在積極推進預(yù)算績效管理方面取得了看得見摸得著的成效，但預(yù)算績效管理中還存在一些不容忽視的問題，既有共性問題，也有個性問題，主要表現(xiàn)在以下七個方面：

　�。ㄒ唬┍O(jiān)督考核機制尚不完善。尚未將預(yù)算績效管理工作納入市直部門目標考核范圍，主體責任不夠明確，不利于財政支出績效管理長效機制的建立。

　�。ǘ�）項目績效目標管理基礎(chǔ)工作薄弱。一是立項調(diào)研不夠深入。主要是項目實施單位在申報預(yù)算項目時，未能深入開展立項調(diào)研或組織立項論證，以致出現(xiàn)部分項目不能實施、邊實施邊調(diào)整或?qū)嵤┖笮Ч�不理想的情況，不利于優(yōu)化資源配置。二是績效目標不夠明確。主要是項目績效目標細化、量化程度不夠，績效指標不夠科學(xué)合理，績效目標與實施結(jié)果難以比對。

　�。ㄈ�）資金分配與使用不夠合理。一是部分專項資金使用過于分散，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，資金的使用績效不明顯。二是部分專項資金用于與項目績效關(guān)聯(lián)度不高的項目中，未做到專款專用。三是部分資金分配與國民經(jīng)濟、財政收入、人口等方面指標掛鉤，未體現(xiàn)財政資金按需分配的原則。

　�。ㄋ模╉椖勘O(jiān)管力度不夠。一是財務(wù)監(jiān)管力度不夠，存在項目資金串項使用問題。具體情況有：有些項目實施單位未設(shè)立專賬或單獨會計科目核算項目資金，存在不同用途資金相互擠占的情況。二是業(yè)務(wù)監(jiān)管力度不夠。主要指項目主管部門、實施單位業(yè)務(wù)管理制度不健全、相關(guān)制度執(zhí)行不到位。

　�。ㄎ澹╉椖績�(yōu)選機制不夠完善。主要是財政預(yù)算支出項目庫尚未建立，項目優(yōu)選機制沒有形成，項目決策的主觀因素偏多。主要表現(xiàn)在：一是部分主管部門未能按要求對申報的專項資金項目和50萬元以上的部門預(yù)算項目績效目標組織專家評審并簽署意見，項目優(yōu)選機制在內(nèi)部尚未建立。二是部分財政專項資金中面向市場主體的資金分配雖然符合審批程序和撥付手續(xù)，但未實行競爭性分配，沒有充分發(fā)揮市場機制在項目優(yōu)選中的作用。

　　(六）項目績效未完全達到預(yù)定目標。一是少數(shù)項目未能按計劃進度實施，績效目標也未作相應(yīng)調(diào)整，預(yù)定目標未完全實現(xiàn)。二是少數(shù)項目實施后未完全達到預(yù)期效果。

　�。ㄆ撸╊A(yù)算績效管理專家能力有待提高。一是部分專家在預(yù)算績效管理方面理論水平不高，表現(xiàn)在項目績效目標評審和績效評價工作中，有時抓不準要點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；二是部分專家的實踐經(jīng)驗不足，表現(xiàn)在對項目績效指標設(shè)計、評價方法選擇、評價標準確立、評價依據(jù)證據(jù)選定等方面不夠科學(xué)合理。

　　三、進一步加強預(yù)算績效管理的對策、措施

　　要推進財政科學(xué)化精細化管理，強化預(yù)算支出的責任和效率，提高財政資金使用效益，必須進一步加強預(yù)算績效管理。為此，結(jié)合襄陽實際，提出如下對策、措施：

　�。ㄒ唬�將預(yù)算績效管理工作納入本級政府目標考核范圍，進一步明確主體責任。各部門和單位應(yīng)在預(yù)算績效管理工作中負主體責任，將預(yù)算績效管理工作納入本級政府對所屬各部門目標考核范圍，增強預(yù)算部門和單位對預(yù)算績效管理工作的主動性和責任感。

　�。ǘ�）進一步加強項目支出績效目標管理。一是財政部門要加大財政項目支出績效目標的審核力度，把好項目立項入口關(guān)。二是主管部門在申報專項資金計劃時，必須申報績效總目標及各子項績效目標，并在報財政部門之前組織專家評審。財政部門要組織專家對專項資金績效總目標及各子項目標進行復(fù)審，復(fù)審意見需報本級政府作為決策參考依據(jù)。

　　（三）進一步完善項目決策機制。一是逐步建立完善部門預(yù)算支出項目庫和財政預(yù)算支出項目庫。二是規(guī)范財政預(yù)算支出項目立項管理，要求相關(guān)部門或單位申報新增項目時提交調(diào)研報告或項目論證報告。三是對于年度新增預(yù)算支出項目，要求從項目庫中按照輕重緩急或競爭性原則公開遴選，防止出現(xiàn)“拿錢找項目”的現(xiàn)象。

　　（四）進一步加強項目資金管理。一是進一步加強項目資金指標管理，防止項目之間及項目的各子項之間未經(jīng)審批隨意串項使用。二是嚴格監(jiān)督各項目單位對項目資金進行專賬或獨立會計科目核算，切實做到�？顚Ｓ�。

　　（五）進一步改進財政資金分配管理。一是在不增加專項資金總額的前提下，調(diào)整專項資金支出結(jié)構(gòu)，調(diào)減與實現(xiàn)項目績效無直接關(guān)系的支出項目預(yù)算。二是對各專項資金獎勵政策進行梳理，在廣泛、深入調(diào)研基礎(chǔ)上，提出改進獎勵扶持政策的建議，為本級政府決策提供參考依據(jù)。

　�。�六）深入推進財政專項資金競爭性分配改革。一是將與技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生相關(guān)的財政專項資金納入專項資金競爭性分配范圍。二是對納入競爭性分配范圍的專項資金，根據(jù)主管部門項目安排計劃，將擬實施項目分為招標評審類、獎補類（考核考評類）和其他類。三是招標評審類項目應(yīng)分別制定競爭性分配實施方案，獎補類項目應(yīng)按競爭性分配的有關(guān)程序制定考核獎勵（發(fā)放）辦法，方案和辦法必須體現(xiàn)公開、公平的原則。四是對納入競爭性分配范圍的專項資金，應(yīng)將競爭性分配方案、考核獎勵（發(fā)放）辦法與專項資金項目安排計劃一并報本級政府審定。五是對納入競爭性分配的財政專項資金項目實施效果進行績效評價。

　�。ㄆ撸┘哟笤u價結(jié)果應(yīng)用力度。一是依據(jù)有關(guān)規(guī)定對已完成績效評價的項目下達整改意見書，要求項目主管部門和實施單位針對存在的問題進行整改，并向財政部門報送整改報告書。二是將評價結(jié)果應(yīng)用于下一年度預(yù)算編制。三是將評價結(jié)果整理形成專報向本級政府報告，作為審定下一年度本級財政預(yù)算的參考依據(jù)，并按照本級政府意見將評價報告在一定范圍內(nèi)公開。四是探索績效問責實現(xiàn)形式，逐步建立績效問責管理機制。

　�。ò耍�構(gòu)建預(yù)算績效管理長效機制。一是建立預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，增加系統(tǒng)涵蓋模塊，加強績效監(jiān)控信息收集和數(shù)據(jù)采集管理，逐步實現(xiàn)信息化技術(shù)對預(yù)算績效管理全方位支撐。二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點培育本級參與預(yù)算績效管理工作的中介機構(gòu)，培訓(xùn)本級預(yù)算績效管理專家、預(yù)算部門及項目實施單位相關(guān)人員，不斷提高預(yù)算績效管理整體水平。三是創(chuàng)新績效管理方式，豐富績效管理方法，不斷推動預(yù)算績效管理工作向縱深發(fā)展。

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