財政本質(zhì)與國有資產(chǎn)管理體制的完善論文
[摘 要]從制度變遷的角度看,財政本質(zhì)的不同認識代表著各利益集團的利益格局。主流學派的“國家分配論”與當前較為流行的“公共財政論”等觀點,是從各自的角度看待國有資產(chǎn)管理體制問題,理論上講,他們都沒什么不正確。但從整個社會占支配地位的利益集團(國家)的角度考察,我們認為,至少我國目前仍應(yīng)堅持以“國家分配論”為指導思想的“一體兩翼”的國有資產(chǎn)管理模式為主,但不排除一些條件具備的地方實施“國資委”模式。
[關(guān)鍵詞]財政本質(zhì);國有資產(chǎn)管理
時至今日,財政理論的主流學派仍否認國有資本營運的獨立性。他們認為,國家財政既是“管理型”的,又是“經(jīng)營型”的,“公共財政與國有資產(chǎn)管理這兩方面內(nèi)容,僅是財政的兩個組成部分,主體是一個,即‘以國家為主體’,本質(zhì)是相同的,都反映一定的財政分配關(guān)系,只是兩者有著不同的活動范圍,因而不應(yīng)完全獨立起來看待,以免割裂財政的整體性”①。這樣,“財政與國有資產(chǎn)管理是整體與局部的關(guān)系,是‘主體’與‘兩翼’的關(guān)系(其中另一翼是稅收),三者構(gòu)成一個完整的財政體系”②。本文擬借助于對財政本質(zhì)的認識,從制度變遷的角度探討國有資產(chǎn)管理在財政體系中的定位問題。
一、從制度變遷看財政的本質(zhì)
建國以來,我國財政理論在財政本質(zhì)上的代表性認識,最主要的有如下流派:國家分配論、價值分配論、國家資金運動論、共同需要論、剩余產(chǎn)品分配論和再生產(chǎn)前提論等觀點(賈康,1998)。近年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善與發(fā)展,有人提出應(yīng)將傳統(tǒng)占主流地位的“國家分配論”發(fā)展成為“公共財政論”。他們認為,財政首先表現(xiàn)為一種分配活動,但就分配論分配顯然是狹隘的,但是把財政定義為是國家(或政府)所進行的經(jīng)濟活動,又失之過寬。因此財政除參與分配外,還對資源配置、收入分配,以及促進經(jīng)濟穩(wěn)定和增長等經(jīng)濟活動起著重要作用。為此,財政概念一般可表述為:財政是國家為了實現(xiàn)其職能的需要,憑借政治權(quán)力及財產(chǎn)權(quán)力,參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入分配和再分配所進行的一系列經(jīng)濟活動(王國清,1999)。
歸納目前中國財政理論界的基本格局,大體上可以說是“國家分配論”與“公共財政論”等兩三個較具影響力的非主流學派間的學術(shù)論爭。從財政本質(zhì)的不同認識上,我們不難發(fā)現(xiàn)其最根本之處仍在于“利益”之爭。為此,我們借助于新制度經(jīng)濟學中的“制度變遷”理論對此略加論述。
諾斯認為,制度是一個社會的游戲規(guī)則,或者更規(guī)范地說,制度是構(gòu)建人類相互行為的人為設(shè)定的約束。它的主要特征是:①制度是人類適應(yīng)環(huán)境的結(jié)果;②制度是一種公共品。它由社會認可的非正式約束,國家規(guī)定的正式約束和實施機制三部分所組成。非正式約束是人們在長期交往中無意識形成的,具有持久的生命力,并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分,它主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣、意識形態(tài)等因素。在非正式約束中,意識形態(tài)處于核心地位。正式約束是指人們有意識創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)。它包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約,以及由這一系列的規(guī)則構(gòu)成的一種等級結(jié)構(gòu)。實施機制是制度構(gòu)成中的關(guān)鍵一環(huán)。離開了實施機制,任何制度尤其是正式規(guī)則就形同虛設(shè)。制度變遷是制度發(fā)展的必然規(guī)律,它是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程,其替代、轉(zhuǎn)換與交易活動存在著種種技術(shù)和社會的約束條件。對財政本質(zhì)的不同認識代表了一種制度變遷的趨勢,從深層次上講,財政制度變遷的實質(zhì)是財政活動中有關(guān)各種利益主體利益格局的重新調(diào)整。
制度變遷順利進行取決兩個條件:一是這些改革對利益各方均有好處;二是即使對某一方面可能產(chǎn)生損害,由于一方(如中央政府)承擔了這一損失,而不會引起利益沖突,即所謂“帕累托改進”。這實際上難以辦到,于是就產(chǎn)生了矛盾,需要予以協(xié)調(diào)。對此,存在兩種觀點:一種認為,經(jīng)濟體制改革說到底是一種利益關(guān)系的變革,改革的最大難題是協(xié)調(diào)存在于“體制摩擦”背后的“利益摩擦”。因此,對“財政體制改革戰(zhàn)略”的思考,應(yīng)當著眼于如何妥善地解決改革中發(fā)生的各種利益矛盾。另一種觀點認為,制度變遷是一個包含著具有不同利益和不同相對力量的行為主體之間相互作用的政治過程,制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑完全取決于行為主體之間的利益一致程度和力量的對比關(guān)系,任何一組均衡的實際制度安排和權(quán)利界定(包括重新安排和界定),總是更有利于在力量上占支配地位的行為主體集合,力量對比關(guān)系超過一定的閾值,必定導致制度安排和權(quán)利界定的變化,從而對制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑直接產(chǎn)生影響。
鑒于此,財政本質(zhì)問題的研究,一方面要正確處理好不同利益集團間的關(guān)系問題,另一方面要盡可能滿足在力量上占支配地位的行為主體(國家)的利益需求,為此,當前學術(shù)界產(chǎn)生了圍繞“國家分配論”的一些新學派,如“社會集中分配論”(賈康,1998),這一觀點的基本要點是:①把財政的本質(zhì)歸于分配政策,把財政分配政策歸于經(jīng)濟基礎(chǔ);②以“國家分配論”為主線,兼收并蓄其他流派的合理內(nèi)容,使“國家分配論”獲得“集大成”和“吸收人類社會一切文明成果”的堅實而科學的基礎(chǔ);③將財政問題放在歷史唯物主義、科學社會主義和理論經(jīng)濟學的宏大背景中,作全方位的新思考,在社會生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系再生產(chǎn)動態(tài)過程中和走向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新過程中把握財政,進而實現(xiàn)“國家分配論”和財政理論的不斷豐富和發(fā)展。此外,縱觀近幾年學術(shù)界對“公共財政”問題的研究,相當一部分學者為了避免上述制度變遷過程中“體制摩擦”背后的“利益摩擦”,這些學者采用以“國家”為主體,參與社會產(chǎn)品或國民收入的各種“分配活動”(王國清,1999)。
二、財政本質(zhì)認識對國有資產(chǎn)管理體制的影響
對財政本質(zhì)問題的不同認識,代表了對財政體系中不同的利益格局的各種看法。而其中最為突出的一個焦點是國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)否獨立運行的問題。仍據(jù)上述的新制度經(jīng)濟學理論,由財政本質(zhì)所反映的國有資產(chǎn)管理體制作為一種制度,變遷可以理解為一種效益更高的制度對舊的制度的替代過程,在這個進程中,實施國有資產(chǎn)管理體制變遷的約束條件是國有資產(chǎn)管理體制變遷的邊際成本等于或小于制度變遷的邊際收益。國有資產(chǎn)管理體制變遷代表著有關(guān)利益主體利益格局的調(diào)整。
贊成國有資產(chǎn)獨立營運(即堅持國有資產(chǎn)管理獨立性)的學者的主要觀點是:①國有資產(chǎn)管理與國家財政是兩個性質(zhì)不同的經(jīng)濟范疇,國家作為社會事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份和權(quán)力不應(yīng)當都由國家財政來行使和兼任。②國家財政無法統(tǒng)一國家雙重身份的責任要求,國家作為政治權(quán)力的代表,要承擔三個層次的責任要求:一是保證上層建筑的鞏固與發(fā)展,即政府生存的要求;二是滿足社會福利事業(yè)與必要的財政補貼的需要,即社會穩(wěn)定的要求;三是提供公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施,即為國民經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)條件的要求。國家作為財產(chǎn)權(quán)力的代表,也要承擔三個層次的責任要求:一是監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營者對資產(chǎn)耗費的足額補償,保證國有資本的保值;二是從資產(chǎn)經(jīng)營者那里取得產(chǎn)權(quán)投資收益,促使國有資本的不斷增值;三是以資本收益進行再投資,不斷壯大國有經(jīng)濟。可見,政權(quán)的責任目標是社會效益,財權(quán)的責任目標是經(jīng)濟效益,兩類目標性質(zhì)不同,無法同時并重,同時實現(xiàn),不能由同一部門(如財政)來統(tǒng)一。③國家或政府作為政治統(tǒng)治的工具和凌駕于社會之上的管理機構(gòu),是政治權(quán)力的唯一行使者。由于政治權(quán)力是實現(xiàn)階級經(jīng)濟利益的最強大、最有效的手段,決定著統(tǒng)治階級為了自身的經(jīng)濟利益,必然具有強化運用政治權(quán)力的動機,這使得政治權(quán)力經(jīng)常表現(xiàn)出任意性擴張的傾向。這樣,在市場經(jīng)濟條件下,假如市場缺乏與政府的隨意性擴張行為相抗衡的力量,那必然會經(jīng)常導致政府的非市場行為力量干預(yù)市場正常運行的后果,從而使市場的有效運行機制受到削弱與破壞。比如會出現(xiàn)重財政稅收收入,輕國有資產(chǎn)保值補償?shù)默F(xiàn)象,各種形式的以稅代利行為還會繼續(xù)存在。
上述觀點從理論上講應(yīng)該是十分正確的,然而,現(xiàn)實社會是紛繁復雜的,尤其是我國尚處于社會主義初級階段,各方面的關(guān)系還未理順,政府職責分工尚不十分清晰,國家在許多場合還不得不采用經(jīng)濟與行政手段并用的方式調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行。從一些資本營運搞得比較成功的國有集團公司看,如果離開了政府行政手段,兼并、重組等具體的資本運作往往難以深入下去。這與當前我國經(jīng)濟機制的不健全有關(guān),如不同利益集團的相互“摩擦”,使得企業(yè)的運行成本很高,借助于行政手段有時可以減少企業(yè)的管理成本。這表明,至少在現(xiàn)階段,強調(diào)“以國家為主體的財政活動”是與制度變遷的路徑一致的,它有助于各方面利益的協(xié)調(diào)以及減少各種成本(改革成本和摩擦成本等)。這正如馬克思所指出:政治權(quán)力是由社會物質(zhì)條件決定,并隨這種條件的變化而變化,“然而它是由于它本來具有的,即它一經(jīng)獲得便逐漸向前發(fā)展了的相對獨立性,又反過來對生產(chǎn)的條件和進程發(fā)生影響。這是兩種不相等的力量交互作用:一方面是經(jīng)濟運動,另一方面是追求盡可能多的獨立性,并且一經(jīng)產(chǎn)生也就有了自己運動的新的政治權(quán)力�？偟恼f來,經(jīng)濟運動會替自己開辟道路,但是它也必定要經(jīng)受它自己所造成的并具有相對獨立性的政治運動的反作用,即國家權(quán)力的以及和它同時產(chǎn)生的反對派的運動的反作用”③�？梢�,馬克思主義的國家學說在通過考察國家及其政治權(quán)力與社會之間的關(guān)系,從而推衍出國家的階級統(tǒng)治的本質(zhì)特征之時,十分強調(diào)經(jīng)濟基礎(chǔ)對于國家及其政治權(quán)力的決定作用,即使國家或政府在行使政治權(quán)力的過程中,有時確實會干擾經(jīng)濟活動的有效運行。但是,國家為了統(tǒng)治階級的利益,有時不得不借助于行政的力量。這是因為眼前的既得利益對于掌握國家權(quán)力的統(tǒng)治階級來說是最主要的。當然,在經(jīng)濟運行的常態(tài)下,較之政治職能,政府的經(jīng)濟管理職能無疑將居于主要地位,因為這從根本上有利于其政治職能的實現(xiàn)。在這種情形之下,從國家與政府的角度看,它必須遵循市場經(jīng)濟的運行規(guī)律,讓市場經(jīng)濟盡可能在有效作用范圍內(nèi)運行,從而它有必要而且一般也能夠?qū)ψ陨砭哂姓螜?quán)力的擴張傾向進行約束。我國近年來進行的政府機構(gòu)改革,乃至于我國迄今為止的市場改革中的政府權(quán)力的逐步下放,正是這一方面的佐證。
根據(jù)上述分析,我們認為,現(xiàn)階段國有資產(chǎn)管理體制的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合國情,采取分步走的.戰(zhàn)略。即有條件的地方可探索采用國有資產(chǎn)管理委員會模式(簡稱“國資委”模式,含有西方發(fā)達國家“公共財政”的思想)。對于暫時不具備條件的地方仍可采用“一體兩翼”模式(即是一種以“國家分配論”思想為基礎(chǔ)構(gòu)建的模式)。客觀地說,這兩種模式作為原有體制變革的過渡形式,在接近目標體制的程度上是有所不同的�！耙惑w兩翼”模式剛剛走出原有體制,“國資委”模式則更接近目標體制。而不同地區(qū)在實踐中選擇的國有資產(chǎn)管理體制模式,則在很大程度上與該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和國有資產(chǎn)的相對集中程度有關(guān)。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、國有資產(chǎn)相對集中的地區(qū),在接受“國資委”模式時,困難和阻力相對較小。一些已經(jīng)設(shè)立“國資委”的地方,都強調(diào)地方政府主要領(lǐng)導的重視是必不可少的條件。而實際上,這主要是由于這些地方的經(jīng)濟發(fā)展水平較高,市場經(jīng)濟發(fā)展對政府機構(gòu)的要求相對明顯;在國有經(jīng)濟仍占國民經(jīng)濟較大比重的情況下,這些地方又是國有資產(chǎn)相對集中的地區(qū)。這種情況必然對地方政府主要領(lǐng)導產(chǎn)生較大影響,因而在組建“國資委”的態(tài)度上必然保持積極態(tài)度。上海、深圳、武漢、廈門等地的情況證明了這一點,而青島市與山東省、廈門市與福建省在組建“國資委”問題上截然不同的看法和做法,其深層原因同樣是經(jīng)濟體制水平和國有資產(chǎn)集中程度方面的差異。河北、遼寧、陜西等地區(qū)在籌建“國資委”的過程中,雖得到地方政府主要領(lǐng)導的重視,但遇到的困難要比上海等地大得多,也說明了這一問題。而目前強調(diào)“一體兩翼”模式更適合本地區(qū)情況的省區(qū),在經(jīng)濟發(fā)水平和國有資產(chǎn)的集中程度上,大都不如前述省市。由于“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”,從我們整個國家來看,“一體兩翼”模式將占很大的比重,因此,政府體制改革過程中撤銷國家國有資產(chǎn)管理局,重組國有資產(chǎn)管理職能是符合我國實際的,是與當前的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的。
黨的十五屆四中全會將國有資產(chǎn)管理原則由原來的“國家統(tǒng)一所有,政府分級管理”更改為“國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”,但其本質(zhì)“國家統(tǒng)一所有”沒有改變。從理論上分析,國有資產(chǎn)的所有權(quán)無論采取中央政府高度集權(quán)的代理模式,還是采取地方政府高度分散的代理模式,都是不可行的;而采取僅以中央政府作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的第一級代理者的中央政府與地方政府共同代理國有資產(chǎn)所有權(quán)的模式,會因在中央政府與地方政府之間增加了一層委托代理關(guān)系,以及改變已成既成事實的國有資產(chǎn)在中央政府和地方政府之間的劃分等問題,而增加國有資產(chǎn)的管理成本和體制改革成本。較為適宜的、綜合成本較低的選擇,是中央政府與地方政府同時作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的第一級代理者的模式。但從我國的實踐情況來看,由于資本市場尚待進一步完善,政府機構(gòu)改革也正處于改革之中,加之其他一些不確定性因素的影響,實施國家與地方分級所有的設(shè)想還難以成立,為防止國有資產(chǎn)的進一步流失目前仍繼續(xù)實行國務(wù)院統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的做法是十分正確的,是符合國情和現(xiàn)階段改革實際的。最后,需要補充說明的是,當前國有資產(chǎn)管理體制仍然不健全與規(guī)范,進一步完善國有資產(chǎn)管理體制還需要學術(shù)界作更新更深入的探討。
注 釋
[1]鄧子基.堅持、發(fā)展“國家分配倫”[Ｊ].財政研究,1997,(1).
[2]鄧子基.財政與國有資產(chǎn)管理關(guān)系之探討[Ｊ].國有資產(chǎn)管理,1995,(1).
[3]馬克思恩格斯選集[Ｍ].北京:人民出版社,1972,482.
參考文獻
[1]賈 康.從“國家分配論”到“社會集中分配論”(上)[Ｊ].財政研究,1998,(4).
[2]王國清.公共財政:財政的公共性及其發(fā)展[Ｊ].經(jīng)濟學家,1999,(6).
[3]吳敬璉.構(gòu)建市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)[Ｍ].北京:中國經(jīng)濟出版社,1997.
[4]韓小明.國有資產(chǎn)管理體制改革.見:中國人民大學中國經(jīng)濟研究報告(1996～1997)[Ｍ],北京:中國人民大學出版社,1998.
[5]吳敬璉,等.國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組[Ｍ].北京:中國經(jīng)濟出版社,1998.
[6]陳小洪.建立國有資本管理新體制[Ｊ].管理世界,1998.
[7]張 軍.產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學[Ｍ].上海:上海三文秘站－您的專屬秘書！聯(lián)書店,1994.
[8]劉 偉,李鳳圣.產(chǎn)權(quán)通論[Ｍ].北京:北京出版社,1998.
[9]張維迎.企業(yè)理論與中國改革[Ｍ].北京:北京大學出版社,1999.
[10]科 斯.企業(yè)、市場與法律[Ｍ].上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1990.
[11]科 斯,等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[Ｍ].上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1994.
[12]彭韶兵.“國家分配論”與國有資本獨立營運[Ｊ].四川財政,1999,(2)
【財政本質(zhì)與國有資產(chǎn)管理體制的完善論文】相關(guān)文章：
我國會計管理體制缺陷與完善論文12-25
國有資產(chǎn)管理體制改革創(chuàng)新的策略論文10-23
學校國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀完善策略論文10-23
目前我國國有資產(chǎn)管理體制改革的思考論文12-13
管理體制創(chuàng)新下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政論文10-20
管理體制論文06-06