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新形勢(shì)下履行國(guó)庫(kù)職能的調(diào)研
《國(guó)家金庫(kù)條例》頒布20年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制和金融體制的不斷深入，中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的事業(yè)也成功地進(jìn)行了多次重大改革，保證了我國(guó)國(guó)庫(kù)事業(yè)不斷與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)展創(chuàng)新。但是在具體操作中，作為基層央行如何適應(yīng)新形勢(shì)的要求，履行好國(guó)庫(kù)職能作用，為穩(wěn)健的貨幣政策、財(cái)政政策提供更有效的決策依據(jù)，仍是一個(gè)亟待研究和解決的新課題。
一、國(guó)庫(kù)改革與發(fā)展的現(xiàn)狀
自1985年《國(guó)家金庫(kù)條例》頒布，確立了由人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的委托國(guó)庫(kù)體制，1994年分稅制實(shí)施，設(shè)立了中央金庫(kù)與地方金庫(kù)，20xx年開(kāi)始了國(guó)庫(kù)直接加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的試點(diǎn)，20xx年6月在全國(guó)推廣，實(shí)現(xiàn)了庫(kù)款支撥和財(cái)政資金上劃的實(shí)時(shí)清算。經(jīng)過(guò)20年的建設(shè)，基本建立起了獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算體系、獨(dú)立的資金清算體系和統(tǒng)計(jì)分析體系。從實(shí)際情況看，我國(guó)自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)國(guó)庫(kù)職能定位一直沒(méi)有根本的改變，對(duì)國(guó)庫(kù)職能的認(rèn)識(shí)也長(zhǎng)期停留在預(yù)算的收支及一些簡(jiǎn)單的管理職能上，如保證稅款及時(shí)入庫(kù)，按時(shí)、按預(yù)算計(jì)劃撥款等。顯然這樣的國(guó)庫(kù)職能已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。全面推行以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，是我國(guó)財(cái)政管理制度改革的根本任務(wù)與目標(biāo)，基層央行國(guó)庫(kù)工作必須適應(yīng)這一改革的要求，經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能既要能及時(shí)安全、快速地收納和支撥資金，也要能及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映各類(lèi)信息，保證財(cái)政資金的充分利用。特別是在監(jiān)管職能分離后，人民銀行的職責(zé)更加突出了金融管理部門(mén)的宏觀化、服務(wù)化、大眾化色彩，對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)作的金融服務(wù)職能，提出了更高的要求。以便更好地發(fā)揮基層央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能作用。
二、履行國(guó)庫(kù)職能中存在的問(wèn)題
�。ㄒ唬┓⻊�(wù)職能定位不準(zhǔn)、內(nèi)容不新、手段落后
1、服務(wù)職能定位不準(zhǔn)，經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)不能正確發(fā)揮。首先表現(xiàn)在對(duì)國(guó)庫(kù)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏對(duì)全面發(fā)揮國(guó)庫(kù)職能在協(xié)調(diào)財(cái)政、貨幣政策，確保金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要意義的認(rèn)識(shí)；其次忽視了經(jīng)理國(guó)庫(kù)是人民銀行的重要職責(zé)之一，以為國(guó)庫(kù)只是“稅務(wù)的會(huì)計(jì)、財(cái)政的出納”，經(jīng)理國(guó)庫(kù)就是接受地方政府、財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)的要求和安排，缺乏積極應(yīng)變的服務(wù)意識(shí)和能力。
2、服務(wù)內(nèi)容缺乏創(chuàng)新，影響服務(wù)功能的有效發(fā)揮。在國(guó)庫(kù)服務(wù)內(nèi)容上，注重日常會(huì)計(jì)核算，局限于“帳平表對(duì)”，向財(cái)稅部門(mén)提供靜態(tài)“數(shù)字”和報(bào)表，忽視了整個(gè)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)流程所承載的服務(wù)功能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在：缺乏對(duì)規(guī)范稅收入庫(kù)環(huán)境、監(jiān)管預(yù)算資金撥付、預(yù)算收入退庫(kù)、國(guó)債管理等管理職能的發(fā)揮；缺乏對(duì)國(guó)庫(kù)核算數(shù)據(jù)的再利用；調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析不足；橫向、縱向動(dòng)態(tài)交流不足等。
3、服務(wù)手段落后，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控。自推廣運(yùn)用《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)》以來(lái)，提高了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算質(zhì)量和綜合管理水平，但國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算與業(yè)務(wù)管理中手工操作比例仍然較大，財(cái)稅庫(kù)各部門(mén)之間的信息與數(shù)據(jù)傳遞、對(duì)帳等工作仍是手工操作。國(guó)庫(kù)資金詳細(xì)統(tǒng)計(jì)分析剛剛起步，目前運(yùn)用的《國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)與分析系統(tǒng)》也僅限于地方預(yù)算收支、庫(kù)存統(tǒng)計(jì)和匯總報(bào)表功能，不能提升到分析運(yùn)用層次，尚難以就預(yù)算執(zhí)行情況及國(guó)庫(kù)資金使用情況為政府各決策部門(mén)提供更及時(shí)準(zhǔn)確的參考依據(jù)。
�。ǘ┍O(jiān)管職能執(zhí)法依據(jù)不力、思想認(rèn)識(shí)
缺位、監(jiān)管力量薄弱
1、現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)政策、法規(guī)、制度的不完善和滯后性，使國(guó)庫(kù)的監(jiān)管工作難以有效地實(shí)施。目前，國(guó)庫(kù)監(jiān)管依據(jù)的主要是《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，實(shí)施于八十年代，國(guó)庫(kù)法規(guī)僅對(duì)國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)和權(quán)限作了原則性規(guī)定，條文過(guò)籠統(tǒng)，沒(méi)有明確國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能，雖然《國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例》賦予了國(guó)庫(kù)有一定監(jiān)督權(quán)，《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，中國(guó)人民銀行的職責(zé)之一是“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”。國(guó)庫(kù)作為會(huì)計(jì)的重要組成部分之一，依據(jù)《會(huì)計(jì)法》規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督，因此演繹下來(lái)國(guó)庫(kù)對(duì)其服務(wù)業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)象的相關(guān)行為有實(shí)施監(jiān)督與管理的權(quán)利，但《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》都沒(méi)有賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督的職能，國(guó)庫(kù)監(jiān)管處于從屬地位。
2、不同階層、不同部門(mén)認(rèn)識(shí)上的不足，制約了國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的開(kāi)展。一是由于各階層、各部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)處于何種地位、國(guó)庫(kù)監(jiān)管處于何種地位的認(rèn)識(shí)均存在較大的認(rèn)識(shí)偏差，認(rèn)為國(guó)庫(kù)是財(cái)政、稅務(wù)的服務(wù)部門(mén)，只是財(cái)政的出納，稅務(wù)的會(huì)計(jì)，國(guó)庫(kù)部門(mén)履行監(jiān)督、反映作用職能是國(guó)庫(kù)爭(zhēng)權(quán)、要權(quán)，極力強(qiáng)調(diào)自身有利的理由，因而，對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)履行正常的職能不支持、不配合；二是有的國(guó)庫(kù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和干部認(rèn)為，國(guó)庫(kù)工作只要
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