關(guān)于解決擱荒土地問題的調(diào)查報告

　　最近，我們深入到蘇仙石、汪崗、河鳳橋、鄢崗4個南中北不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對社會普遍關(guān)注的土地撂荒和如何搞好土地流轉(zhuǎn)、解決棄耕撂荒問題進行了專題調(diào)查研究�，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

　　一、基本情況

　　蘇仙石、汪崗、河鳳橋、鄢崗4鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有68個行政村，953個村民組，總?cè)丝?22914人，總耕地面積111531畝。外出務(wù)工人員33452人，流轉(zhuǎn)土地面積17140畝，占計稅耕地面積15.4%，撂荒面積3500畝，占計稅耕地面積3.14%。其中，走訪的蘇仙石鄉(xiāng)蘇仙石、汪崗鄉(xiāng)汪崗、河鳳橋鄉(xiāng)趙棚、鄢崗鎮(zhèn)汪寨4個行政村，總?cè)丝?314人，總耕地面積7917畝，外出務(wù)工人員2892人，舉家外出人口500人，占外出務(wù)工總?cè)丝诘?7.3%。河鳳橋鄉(xiāng)趙棚村、蘇仙石鄉(xiāng)蘇仙石村無撂荒面積，汪崗鄉(xiāng)汪崗村撂荒面積60畝，占該村計稅面積的6%；鄢崗鎮(zhèn)汪寨村撂荒面積100余畝，占該村計稅面積的3%。

　　二、土地流轉(zhuǎn)遵循的原則和形式

　　㈠土地流轉(zhuǎn)工作所遵循的原則

　　4鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個行政村在土地流轉(zhuǎn)過程中，主要依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》開展流轉(zhuǎn)工作。

　　一是堅持自愿原則。以土地承包合同管理為抓手，明確承包土地方在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，堅持平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，鄉(xiāng)村組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

　　二是堅持有償原則。土地流轉(zhuǎn)補償采取三種計價方式，即現(xiàn)金、實物計價或代交農(nóng)業(yè)稅等，流轉(zhuǎn)后收益歸新承包方所有。

　　三是堅持鄉(xiāng)村組織服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)工作的原則。在堅持自愿、有償原則基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村組織積極做好土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)工作，主動、公正、及時的調(diào)解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，為土地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮土地資源效益，搞好服務(wù)。

　　㈡土地流轉(zhuǎn)的形式

　　⒈代耕。

　　主要是指土地承包經(jīng)營權(quán)不變，把承包經(jīng)營的土地自主流轉(zhuǎn)給父母、兄弟姐妹、親戚、朋友、鄰居代耕，由流轉(zhuǎn)方和代耕方議定雙方的權(quán)利和義務(wù)，戶族主事人為監(jiān)證人，這種形式口頭協(xié)議的居多。另一種代耕形式，流轉(zhuǎn)期限較長，一般在1—3年，流轉(zhuǎn)方和代耕方共同面議代耕期間雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，達成共識后，形成文字合同，由村委會或村民小組監(jiān)督合同的實施，這種形式比較規(guī)范，很少引發(fā)矛盾和糾紛。再一種代耕形式是土地承包戶外出一年以上較長時間未回，既沒明確放棄土地經(jīng)營權(quán)，又沒請人代耕，土地撂荒。為解決撂荒問題，由村委會出面，在明確土地承包經(jīng)營權(quán)不變的情況下，借鑒自主協(xié)商流轉(zhuǎn)代耕的約定條件，明確代耕方的權(quán)利和義務(wù)，向本村村民發(fā)出代耕邀請，自愿應(yīng)邀代耕者確定后，由村民小組與代耕方簽訂合同，村委會為鑒證單位。

　�、仓匦掳l(fā)包。

　　主要指在保持執(zhí)行土地承包政策和穩(wěn)定的前提下，對已農(nóng)轉(zhuǎn)非或到異地務(wù)工經(jīng)商長期定居，舉家戶口遷移且自愿主動交回土地，以及自愿放棄土地經(jīng)營權(quán)和“死亡戶”無法定繼承人的土地，由村委會、村民小組收回土地，按《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定重新發(fā)包。側(cè)重向種糧大戶和種糧能手集中，向規(guī)模經(jīng)營方向發(fā)展。

　�、侈D(zhuǎn)包或租賃。

　　戶主無力經(jīng)營或者不愿經(jīng)營，將其承包的土地轉(zhuǎn)包或租賃給他人經(jīng)營，土地的經(jīng)營權(quán)和承擔(dān)的義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，流轉(zhuǎn)后承包人給原土地戶主一定的承包費，限定一定的承包期，雙方簽訂正式書面合同或協(xié)議。

　�、醋栽笓旆N。

　　土地承包戶全家外出或異地定居，原土地承包沒有履行任何流轉(zhuǎn)手續(xù)，既沒轉(zhuǎn)包，也沒有口頭協(xié)議找人代耕，被其他群眾撿種，撿種戶自愿承擔(dān)土地承包戶的義務(wù)，替交農(nóng)業(yè)稅、水費等。

　　三、土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題和土地撂荒的主要原因

　　㈠土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

　�、蓖恋亓鬓D(zhuǎn)的主要依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》，政策范圍寬，在土地流轉(zhuǎn)中針對性、可操作性不強，缺乏具體辦法和細(xì)則，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，不規(guī)范，很容易引發(fā)矛盾。在我們調(diào)研的4鄉(xiāng)鎮(zhèn)4村的土地流轉(zhuǎn)面積中，多數(shù)無正式文書字據(jù)，大多都是口頭“君子協(xié)定”，有的甚至連見證人都沒有，流轉(zhuǎn)隨意性較大，引起糾紛時有發(fā)生，遺留問題較多。

　�、灿捎谕恋亓鬓D(zhuǎn)無實施細(xì)則，出現(xiàn)了有人種田無人承擔(dān)稅費、水費等現(xiàn)象。承包合同明確農(nóng)業(yè)稅是按面積計稅由承包戶上繳，流轉(zhuǎn)后，有些戶主之間沒明確的義務(wù)，農(nóng)業(yè)稅、水費等上繳出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，撿種戶的義務(wù)更為含糊。因而增加了鄉(xiāng)村干部的工作量，也給村委會經(jīng)濟加大了負(fù)擔(dān)。

　�、惩恋亓鬓D(zhuǎn)多數(shù)期限較短，新承包戶有的存在著短期行為，只顧流轉(zhuǎn)期間的種天收成，不維護原承包戶責(zé)任范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施維護和管理，造成農(nóng)田水利設(shè)施疲勞使用，常年失修。有的原本是能灌能排、旱澇保收的高產(chǎn)基本農(nóng)田，變成了靠天收的低產(chǎn)田。

　�、从捎诹鬓D(zhuǎn)隨意性大，從一定意義上來講，土地流轉(zhuǎn)并沒有轉(zhuǎn)向種田能手和種田大戶形成規(guī)模經(jīng)營，機械耕作，農(nóng)業(yè)技術(shù)難以推廣，勞動生產(chǎn)率難以提高，經(jīng)濟效益仍很低下。

　　㈡土地撂荒的主要原因

　�、笔袌鲆蛩亍�從目前的情況來看，仍存在著“谷賤傷農(nóng)”潛在因素，主要表現(xiàn)在種籽、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料漲幅過高，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本過高，國家的直接補貼等優(yōu)惠政策被農(nóng)資漲價所擠占，種糧收益甚微。

　　⒉水利設(shè)施不配套因素。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，農(nóng)村兩工至今年取消，鄉(xiāng)村公共建設(shè)資金基本沒有，加之去年的特大洪水災(zāi)害，水毀十分嚴(yán)重，一些水利設(shè)施無力修復(fù)，導(dǎo)致有些田塊難以流轉(zhuǎn)。

　�、澄恢闷�僻因素。部分“高膀田”、“脊背田”、“過水田”、“雞叨畜害田”、“水打沙壓田”等位置偏僻、自然條件較差田塊，種植農(nóng)作物收成較差而無人愿意接受流轉(zhuǎn)承包，造成了土地撂荒。也有極少數(shù)“難纏戶”外出務(wù)工，田地撂荒，無人敢接受流轉(zhuǎn)耕種。

　　四、做好土地流轉(zhuǎn)、解決撂荒問題的思考與建議

　　搞好土地流轉(zhuǎn)，解決撂荒問題，是當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)村的一項重要工作，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟保護農(nóng)民利益的系統(tǒng)工程。因此，要全面分析和認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)工作的形勢，在實踐中認(rèn)真剖析土地撂荒問題的關(guān)鍵所在，拿出針對性的解決辦法，這是至關(guān)重要的。

　　第一，黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府十分重視“三農(nóng)”工作，今年中央發(fā)了1號文件，制定了一系列讓農(nóng)民得實惠的政策措施，加上糧價回升，調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，土地撂荒問題得到有效遏制，并呈現(xiàn)出不少農(nóng)戶競爭轉(zhuǎn)包撂荒土地的良好現(xiàn)象，這是主流。

　　第二，要正確看待撂荒現(xiàn)象。在推進勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展和加快農(nóng)村非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的進程中，不可避免地出現(xiàn)少量土地撂荒現(xiàn)象，是事物發(fā)展客觀規(guī)律的必然。大量農(nóng)村剩余勞力向城鎮(zhèn)集聚，有力的促進了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷發(fā)展，這正是發(fā)展的方向。

　　第三，要發(fā)揮基層組織在土地流轉(zhuǎn)工作中的重要作用。從我們調(diào)查的情況看，充分發(fā)揮和依靠基層組織在土地流轉(zhuǎn)工作中的作用十分重要。在我們實地調(diào)查的4個行政村中，蘇仙石和趙棚2個村通過深入細(xì)致工作和有序流轉(zhuǎn)，無撂荒現(xiàn)象。事實說明，只要基層領(lǐng)導(dǎo)重視執(zhí)行政策，聯(lián)系實際，做深入細(xì)致工作，撂荒問題是一定能夠解決好的。河鳳橋鄉(xiāng)趙棚村是產(chǎn)糧大村，年產(chǎn)糧食在100萬公斤以上，出售商品糧23萬公斤。這個村外出務(wù)工850人，占全村總?cè)丝诘?2%。為了解決撂荒問題，村組干部帶頭接受種植流轉(zhuǎn)土地，支書劉元州帶頭承接流轉(zhuǎn)土地22畝，陳灣組組長李家擴承接流轉(zhuǎn)土地40畝。目前該村承種流轉(zhuǎn)土地20畝以上的大戶有5戶，10畝以上的20余戶，10畝以下的90余戶，正朝著土地規(guī)�；�經(jīng)營方向發(fā)展，在播種、收割季節(jié)，農(nóng)業(yè)機械化也派上了用場。

　　為了進一步搞好土地流轉(zhuǎn)，切實解決土地撂荒問題，確保土地流轉(zhuǎn)健康有序地開展，提高土地資源的開發(fā)效益，綜合我們調(diào)查情況，特提出以下幾點建議：

　�、苯�立和完善土地流轉(zhuǎn)機制。隨著農(nóng)村勞力外出的不斷增加，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也不斷擴大，正確、及時、具體地處理好流轉(zhuǎn)中的新矛盾、新問題，促進土地資源得到有序合理開發(fā)利用，提高土地資源對社會的貢獻率，建議上級政府，盡快出臺“土地流轉(zhuǎn)實施辦法”或“細(xì)則”，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，使土地流轉(zhuǎn)有章可循，以利基層有序、合理、合規(guī)、依法做好土地流轉(zhuǎn)工作。

　　⒉加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，建立有效的國家、集體、個人對公共設(shè)施管護的聯(lián)動投入機制。我縣地處長江流域的過渡帶，災(zāi)害性氣候條件，對農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收有著直接的影響，從建國以來的歷史資料看，旱澇災(zāi)害年年有，三年一大旱五年一洪災(zāi)，幾乎已成規(guī)律。隨著國家對農(nóng)民減負(fù)增效和取消“兩工”的政策落實，鄉(xiāng)、村對農(nóng)田水利設(shè)施管護和維修的調(diào)控能力減弱，國家雖然用了很大財力，加大對農(nóng)業(yè)的投入，但投向主要用在重點工程和急需建設(shè)的大工程上，中小工程和配套工程一家一戶難以辦到。因此，建議建立縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)田水利建設(shè)公積金制度�？h鄉(xiāng)財政每年從年度預(yù)算中拿一定比例預(yù)算資金作為農(nóng)田水利建設(shè)基金。村級農(nóng)田水利基金來源：一是建議國家今后適當(dāng)提高種糧直補標(biāo)準(zhǔn)，明確一定比例，作為農(nóng)田水利建設(shè)基金；二是村有集體經(jīng)濟收入的，拿出一定比例，作為村級農(nóng)田水利建設(shè)基金，取之于農(nóng)用之于農(nóng)，建立專帳和群眾民主理財小組、基金使用監(jiān)督小組，加上一事一議，保證現(xiàn)有水利設(shè)施的維修管護和永續(xù)使用。

　�、澄铱h境內(nèi)鲇魚山和鐵佛寺兩座大中型水庫，原來對灌區(qū)實行收取基本水費和實用計量兩種水費。根據(jù)這次調(diào)研基層干群的反映，建議降低或取消基本水費，只收取計量水費，實行計量計價用水制，誰用水誰付費，減少土地流轉(zhuǎn)中基本水費難以收繳的實際困難，減輕灌區(qū)不用水也要按田畝交基本水費的負(fù)擔(dān)。

　�、凑�頓規(guī)范農(nóng)資市場，穩(wěn)定農(nóng)資價格。建議政府的職能部門重點要對種籽、農(nóng)藥、化肥等主要農(nóng)資生產(chǎn)廠家或企業(yè)嚴(yán)格價格控管或給予適當(dāng)補貼，防止農(nóng)資價格上漲，降低種糧成本，確保種糧農(nóng)民的實際利益和效益。

　　⒌采取切實有效措施，解決農(nóng)民和基層組織“三角債”的歷史問題。據(jù)我們調(diào)查，鄢崗鎮(zhèn)22個行政村，只有3個村不負(fù)債，有19個村群眾欠村的要不上來，村里欠貸款無力償還。我們實地考察了汪寨村，群眾欠村的農(nóng)業(yè)稅、水費等達70萬元，村里欠貸款加利息達80萬元。類似這樣的情況在全縣較為普遍。村級組織負(fù)債累累壓力大影響正常工作，有的村為付欠貸利息，村干部連經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)的工資都領(lǐng)不到或領(lǐng)不全。

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