農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考論文
[摘 要]土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心和基礎(chǔ)，也是這次物權(quán)立法十分關(guān)注的焦點。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，重要的是穩(wěn)定家庭承包責任制的前提下，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。結(jié)合當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際以及草案當中具體相關(guān)規(guī)定，本文試圖從法律層面上提出促進土地流轉(zhuǎn)的基本思路、原則和制度構(gòu)建。
[關(guān)鍵詞]集體所有制，土地使用權(quán)，市場經(jīng)濟，土地流轉(zhuǎn)
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的市場化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。長期以來，我過的農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，都屬于農(nóng)村集體所有。改革開放以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán){即生產(chǎn)權(quán)}從所有權(quán)中分離出來，曾極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，成為當時農(nóng)村土地改革的一項創(chuàng)舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力，越來越難以適應(yīng)當前農(nóng)業(yè)市場化、國際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，是“三農(nóng)”問題中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念解析
土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效益，也只有合理流動才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)}從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬，這也是這次立法中爭議最多的問題之一。明確承包土地的財產(chǎn)權(quán)，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。產(chǎn)權(quán)就是社會全體或社會某一部分人或某個人擁有全部資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，市場機制就無法正常運作。在現(xiàn)實生活中，因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過程中土地收益流失；或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問題，都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大[1].為解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，有學者提出土地私有或干脆收歸國有[2]，但無論從中國的或是發(fā)達國家的歷史來看，這一變動將付出巨大的社會成本。一旦農(nóng)民失去土地，得不到基本的生活醫(yī)療保障，進而釀成難以解決的社會危機。在集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，多數(shù)農(nóng)民有最基本的生活保障。因此，我國的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的只能是使用權(quán)，不能是所有權(quán)。誠然，這并不表明目前的體制是沒有缺陷的，但我個人認為就中國的國情和農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀來看，堅持農(nóng)村土地集體所有制并對其加以完善更有利于農(nóng)村經(jīng)濟積極穩(wěn)妥地向前發(fā)展[3].《物權(quán)法草案二次審議稿》（以下簡稱審議稿）中繼續(xù)沿用這一制度是較為合理的，為農(nóng)民長期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán)利提供了法律依據(jù)。
其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有一個重要前提就是必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源，我國人多地少，耕地面積極其有限，13億多人口的吃飯問題始終是關(guān)系國計民生的大事。因此，對于流轉(zhuǎn)后的土地，必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的。上升到生態(tài)保護的高度上，只有把經(jīng)濟利益與長遠的生態(tài)利益結(jié)合起來，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。遺憾的是，審議稿中卻忽略了這一點，這無疑不利于對土地資源的保護。我認為物權(quán)立法中一定要對此加以明確規(guī)定，可以把它規(guī)定為土地經(jīng)營著的義務(wù)或者是發(fā)包人對土地承包經(jīng)營權(quán)的一項撤銷事由[4].土地承包在實踐中稱為“責任田”，責任田意味著承包人對土地利用上的權(quán)利與相應(yīng)義務(wù)和責任綁在一起。很顯然，審議稿在第十一章土地承包經(jīng)營權(quán)中針對經(jīng)營人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系上存在欠缺。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題
近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶以及一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構(gòu)，加上我國幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大，在市場經(jīng)濟條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足：
第一，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這次審議稿與之前的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》在此觀點上是保持一致的。審議稿第55條第2款規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，應(yīng)當經(jīng)本集體村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意�！笨梢�，非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。關(guān)于此點，學術(shù)界普遍存在兩種觀點：一種觀點認為，集體組織成員擁有的土地使用權(quán)，具有團體內(nèi)部分配的性質(zhì)，因此它的轉(zhuǎn)讓對象通常以本集體成員為限。這種限制，實際上起著保護集體土地公有公用的作用；可以保護集體成員的利益和維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權(quán)流動以及隨之而來的大范圍的人口流動[5].另一種觀點認為，有償設(shè)立的農(nóng)地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，法律應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓并不得以特約禁止[6].筆者認為，市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目標，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以效率為中心。目前我國農(nóng)村中各集體經(jīng)濟組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來越大，這與共同富裕的目標相悖。同時，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調(diào)節(jié)，這不僅將對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，也會使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個個孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，與我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。
第二，土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意（審議稿第132條）。有學者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”[7].既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場經(jīng)濟情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場機制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當有自主權(quán)，這樣才符合私法自治的原則，也促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的開放性。當前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多，正是因為這種對農(nóng)戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”農(nóng)戶承包地，在流轉(zhuǎn)過程中與民爭利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。再者，如果說經(jīng)濟體制下這種限制情有可原的話，那隨著經(jīng)濟體制改革的深入，加之農(nóng)村土地稀缺性問題的突顯，這種靜態(tài)的財產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當前農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多，那么這一部分人原來所承包的土地將無法由他們自己親自經(jīng)營，如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營的話，勢必造成資源的浪費。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來重新統(tǒng)一安排的話，成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶之間的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)上設(shè)置了多重障礙，所以必須加以完善[7].
第三，土地價值實現(xiàn)上的'限制。隨著社會的發(fā)展，財產(chǎn)權(quán)已有原來注重于對標的物的現(xiàn)實支配的具體權(quán)利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r或獲取融資的價值權(quán)[8].農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當具有相應(yīng)的融資功能，這一點在有關(guān)學者提出的農(nóng)地他物權(quán)體系中已有包括[9].但我國《擔保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準設(shè)立抵押權(quán)（《擔保法》第34條所列可得抵押的各項權(quán)利中無農(nóng)村土地承包權(quán)}，審議稿中也并未將抵押設(shè)定權(quán)加以明確規(guī)定。農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整忽然規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利是有價值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學界所認同[10].既為物權(quán)，權(quán)利人享有處分權(quán)，則之為抵押純屬自然。當然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)畢竟與國家的農(nóng)業(yè)政策息息相關(guān)，因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下，以土地使用權(quán)抵押貸款融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以次促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
三 、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議
土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，但是從新的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢來看，離開了土地流轉(zhuǎn)，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長期形成的土地平均擁有、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)機械統(tǒng)一的模式明顯不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來。
�。ㄒ唬┳裱笤瓌t，尊重農(nóng)民利益，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，目前，不少地方對土地法規(guī)、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認為，憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于集體所有，對土地有全權(quán)支配，往往強化了集體土地的所有權(quán)，而侵犯了農(nóng)戶的土地承包權(quán)。所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)遵循以下三大原則：
1、“穩(wěn)制活田，三權(quán)分離”的原則：即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，實行農(nóng)村農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)的三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。審議稿第130條以法律條文的形式規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)的長期歸屬，改變了以往僅政策性的提法，為農(nóng)民擁有的這項獨立的經(jīng)濟權(quán)利提供了法律依據(jù)。只有明確了土地承包權(quán)對農(nóng)民的法律意義，才能切實保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。
2、“依法、自愿、有償”原則：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；按國家規(guī)定交納稅金、承包費用和相關(guān)費用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿，不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價值規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)，實行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟補償。
3、“實事求是、積極穩(wěn)妥”的原則：不論是從我國農(nóng)業(yè)應(yīng)對加入WTO后的挑戰(zhàn)，還是從有利于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟而言，或是有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都具有重大而積極的意義。因此，應(yīng)充分認識其“牽一而發(fā)十”的高度關(guān)聯(lián)性，充分發(fā)揮好其蘊涵的潛力。另一方面，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此必須根據(jù)客觀條件“量體裁衣”，不能盲目進行、拔苗助長，否則勢必事與愿違，帶來不良后果。
�。ǘ┻M一步探索和加強土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，促進農(nóng)村土地機制創(chuàng)新。
1、完善法律條文，促進土地流轉(zhuǎn)。法律應(yīng)明卻規(guī)定所有權(quán)歸屬及對農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障；對于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補償標準及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問題，通過調(diào)查研究加以規(guī)定；修改《擔保法》中對于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定；指定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當事人的權(quán)利和義務(wù)[11].由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類的，以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進行，從而達到集約利用、規(guī)模經(jīng)營的目的。對暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進行。
2、大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場，建立符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)機制。首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。第二、培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場化流動制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場化的關(guān)鍵。第三，建立調(diào)節(jié)機制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育，可加強土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性，實現(xiàn)有序管理。
3、有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點，尤其是我國農(nóng)村的土地市場還很落后。因此，一是政府要對土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過度干預(yù)的機制。準確定位政府在推進土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭利。三是加強宣傳力度，增加農(nóng)民對有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須“以人為本”，千方百計調(diào)動廣大群眾的積極性。
4、建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。第一，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。目前，我國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力十分有限。而且，隨著市場競爭日益激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地。因而，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將難以實行。因此，應(yīng)切實加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程，依靠科技進步，積極主動地以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)業(yè)剩余勞動力得以合理轉(zhuǎn)移。第二，積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。審議稿第131條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。”可見立法者并沒有窮舉土地流轉(zhuǎn)的形式，農(nóng)戶可根據(jù)實際情況靈活選擇。我國農(nóng)村地域遼闊，自然條件千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式不盡相同。采取靈活多樣的各種可行性方式，更能合理配置土地資源。
5、為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先，在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)市場化程度的同時，要建立多層次的農(nóng)村保障體系。目前，我國廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風險的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進程也將嚴重受阻[12].因而，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。
綜上所述，通過法律、生產(chǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)形式、社保體系等方面的不斷完善，并依靠社會運轉(zhuǎn)體系多個環(huán)節(jié)加以配合，土地流轉(zhuǎn)定會在不斷的實踐過程中，逐步適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的市場化發(fā)展要求。
參考文獻：
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[10]參見《法學研究》編輯部編：《新中國年民法學研究綜述》，中國社會科學出版社1990年版，第329頁。
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[12]蓋同弦：《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的土地制度創(chuàng)新》載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學》，2001年，第10期。
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中南財經(jīng)政法大學·劉瑩
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