關(guān)于非正式行政指導(dǎo)與村民自治分析論文
非正式行政指導(dǎo)及其作用
傳統(tǒng)的行政行為的定義是：“行政行為是行政機(jī)關(guān)對相對人在具體事件中作出的決定其權(quán)利的優(yōu)越性的宣示。”[7]這樣的行政行為定義，在中國這樣的官本位和權(quán)力本位的文化系統(tǒng)中無疑是深受歡迎的。但人們也看到，對于行政行為單方性和優(yōu)越性的定義也導(dǎo)致了權(quán)力濫用這一消極的后果。其中的深層次原因，是因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國家與我國行政和法律環(huán)境的不同。西方國家的行政行為單向性，一是受到人權(quán)保障原則的制約，而是權(quán)力制約制度的完善。而在我國，上述兩個方面都還在建設(shè)之中，因此，不宜簡單地強(qiáng)調(diào)行政行為的單向性[8]，而應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)行政行為中的柔性和協(xié)商。
既然行政指導(dǎo)本身已經(jīng)是非強(qiáng)制性行政行為，那么非正式行政指導(dǎo)又是什么意思呢？
非正式的行政指導(dǎo)具有如下的特征：
第一，在身份上，非正式行政指導(dǎo)者有意淡化自己的行政機(jī)關(guān)工作人員身份，而是以朋友、專家、內(nèi)行的身份為相對人提供友好的`幫助；
第二，在途徑上，非正式行政指導(dǎo)者主要是通過參與農(nóng)村的私人領(lǐng)域生活甚至日常生活領(lǐng)域來實(shí)現(xiàn)的；他提供指導(dǎo)也許是在婚禮或者葬禮之上，也許是在日常的娛樂之中；
第三，在法律后果上，除非存在惡意，非行政指導(dǎo)者原則上不承擔(dān)法律責(zé)任；即使存在惡意，也是由指導(dǎo)者去承擔(dān)個人責(zé)任，行政機(jī)關(guān)原則上不承擔(dān)責(zé)任。簡單地說，非正式行政指導(dǎo)是國家理性對于農(nóng)村私人生活和日常生活領(lǐng)域的滲透，以期提高農(nóng)民在公共生活中的理性程度，從而最大限度地降低國家理性同村民自治之間的對抗程度。
在中國發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用有固有的思想和制度資源。就思想資源來講，我們從來都強(qiáng)調(diào)人民群眾是是歷史的創(chuàng)造者，實(shí)事求是和群眾路線是我們黨的根本之道思想。“群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點(diǎn)是我們的傳家寶�！睂τ诠伯a(chǎn)黨的政權(quán)來講，不憑借國家政權(quán)的力量，而運(yùn)用它的工作人員實(shí)現(xiàn)對于社會的非正式指導(dǎo)，不應(yīng)當(dāng)是一件困難的事情。就組織資源來講，中國共產(chǎn)黨是一個嚴(yán)密的整體，對于這個戰(zhàn)斗團(tuán)隊(duì)來講是不存在自治的問題的。中國共產(chǎn)黨的組織和黨員遍布于社會生活的方方面面，它可以為非正式的行政指導(dǎo)提供有效的組織支撐。
但是，目前很多地方對于展開非正式的行政指導(dǎo)缺乏信心，其中重要的原因，一是干部作風(fēng)漂浮甚至惡劣，不能同人民群眾打成一片。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度，就存在著比較大的問題。這些包村干部吃住都在村干部的家里，一到周末就回鎮(zhèn)上，基本上不同普通群眾接觸；一到村里面就吃喝打牌，基本上不關(guān)心普通群眾的生產(chǎn)和生活，從而形成了一種“到村不下村”的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身能力有限，即不知道村民有什么需要，也無法對村民提供有效的信息和知識。他們從某種意義上講比村民還要懂得少。村民至少還知道一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識，但包村干部既不懂農(nóng)業(yè)又不懂工商業(yè)，對政策法律也是一片朦朧。有人戲稱，在稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“暴力威懾型”，誰塊頭大誰能力強(qiáng)；稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己都不知道干什么，變成了無所事事型，誰跟本地干部搞得好關(guān)系誰能力就強(qiáng)。三是鄉(xiāng)村黨組織本身處于半癱瘓的狀態(tài)，沒有明確的目標(biāo)，沒有相應(yīng)的資源，很難為非正式的行政指導(dǎo)提供幫助。
鑒于此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的非正式行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)做到：
第一，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)建設(shè)，增進(jìn)村民與干部之間的信任，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠非常自然地滲透到村民的日常生活之中去。由于農(nóng)村基本上不存在一個完整的“公共生活領(lǐng)域”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果要影響村民在鄉(xiāng)村公共生活之中的決策，唯一的辦法就是滲透到人們的日常生活之中去。那種正襟危坐、大量使用正式官方語言的干部，會使得村民敬而遠(yuǎn)之；那種作風(fēng)惡劣、生活腐化的干部，會遭到村民的更大的排斥。建立干部與村民之間的信任，靠尊重，靠業(yè)績，更靠人品。有一些“能人”干部，自以為成績卓著而不屑于與村民打交道，實(shí)際上影響力是十分有限的。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)能力。給人一碗水，自己要有一桶水。從實(shí)際情況來看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身要非常注意各種生產(chǎn)知識、政策法規(guī)知識的收集，然后有意識地通過干部傳遞給村民。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己要非常注意學(xué)習(xí)，盡可能從酒桌牌桌之上擺脫出來。當(dāng)然這需要一定的獎懲升遷制度的引導(dǎo)，要有合理的干部業(yè)績評價(jià)機(jī)制。第三是對干部的使用要適當(dāng)。政策法律水平高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的可以派往矛盾比較多的村；對工商業(yè)比較熟悉的干部可以派往工商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村；對農(nóng)業(yè)比較熟悉的干部可以派往傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村。如果干部用非所長，他就很難發(fā)揮自己的作用。目前推行的大學(xué)生村官制度當(dāng)然是一個比較好的制度，可以緩解農(nóng)村的人才匱乏，但是也存在著很大的問題：大學(xué)生剛剛從學(xué)校畢業(yè)，難以融入農(nóng)村社會生活，難以為村民提供切中肯綮的指導(dǎo)。在一個縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)大規(guī)模地使用剛畢業(yè)的大學(xué)生作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的聯(lián)系人，利弊孰大，有待研究。
第三，村黨組織必須成為非正式行政指導(dǎo)的重要組織渠道，除了人員精干、組織嚴(yán)密之外，必須針對本村的情況擬定清晰的工作目標(biāo)與計(jì)劃。然后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府互通信息，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出適當(dāng)?shù)娜诉x參與到鄉(xiāng)村社會生活之中去，提供非正式的行政指導(dǎo)。托克維爾說：“一個內(nèi)容錯誤但是被表達(dá)得清晰明確的觀念，經(jīng)常比一個內(nèi)容正確但被表達(dá)得含糊復(fù)雜的觀念更能掌握群眾�！盵10]這是我們進(jìn)行非正式的行政指導(dǎo)的時(shí)候也應(yīng)當(dāng)遵循的一個基本原則，當(dāng)然我們要努力保證目標(biāo)正確而明確。
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