試談中職教育免學(xué)費(fèi)政策的反思論文
一、中職教育免學(xué)費(fèi)政策帶來(lái)了新的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題
隨著中職教育免學(xué)費(fèi)政策的深入推進(jìn)，免學(xué)費(fèi)在全國(guó)范圍內(nèi)已基本覆蓋，其效果初步顯現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)免學(xué)費(fèi)政策減輕了學(xué)生家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這對(duì)困難家庭尤為明顯。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“一刀切”的中職免費(fèi)政策也帶來(lái)了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題與“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”目標(biāo)是不相符的，一定程度上甚至還制約了職業(yè)教育的發(fā)展。
(一)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示政策整體效果不理想
2016 年中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院教科文研究中心對(duì)全國(guó)143 所技工院校校長(zhǎng)、管理人員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，參與調(diào)查的學(xué)校中，全部享受中職教育免學(xué)費(fèi)政策的比例高達(dá)94.92%，部分享受的占4.52%，即中職教育免學(xué)費(fèi)政策在此次被調(diào)查樣本中基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，國(guó)家對(duì)中職教育的支持力度不可謂不大。67.86%的受訪者認(rèn)為中職教育免學(xué)費(fèi)政策具有積極影響，認(rèn)為影響不大的占到23.81%，約8%認(rèn)為具有負(fù)面影響。這反映出中職教育免學(xué)費(fèi)政策的實(shí)施效果與政策預(yù)期存在較大差距。
從地區(qū)結(jié)構(gòu)看，免學(xué)費(fèi)政策效果呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域性特征。在中西部地區(qū)，中職教育免費(fèi)政策減輕了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的經(jīng)濟(jì)壓力，在一定程度上增強(qiáng)了中職教育的吸引力。北京大學(xué)教育財(cái)政科學(xué)研究所的一項(xiàng)調(diào)查研究表明：在中西部地區(qū)，免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助促使中職教育招生好轉(zhuǎn)，專業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但是財(cái)政資金效率依然不高;在東部地區(qū)，突出的矛盾是招生下滑嚴(yán)重。有數(shù)據(jù)顯示，浙江的溫州、臺(tái)州地區(qū)成為中職教育下滑“重災(zāi)區(qū)中的重災(zāi)區(qū)”，2010-2013 年間招生降幅高達(dá)40%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)學(xué)齡人口的變化①。
(二)部分地區(qū)教育財(cái)政支出責(zé)任落實(shí)困難
免學(xué)費(fèi)政策加大了各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任。伴隨免學(xué)費(fèi)政策的深入推進(jìn)，我國(guó)財(cái)政性職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)政府投入比重不斷增大，社會(huì)投入比重持續(xù)減小，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，這種趨勢(shì)在中等職業(yè)教育尤為突出：中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)政府投入占比由2008 年的65%增長(zhǎng)到2013 年的86%，而社會(huì)投入占比由原來(lái)的1.2%減小至0.66%，社會(huì)投入規(guī)模萎縮近45%。免學(xué)費(fèi)政策由中央決策、地方執(zhí)行，但法律規(guī)定中職教育的支出責(zé)任主體是地方財(cái)政。調(diào)查表明，在政策執(zhí)行中，受地方財(cái)政承受能力限制，一些地方的落實(shí)情況不盡如人意。從全國(guó)范圍看，24.3%的市、縣沒(méi)有落實(shí)免學(xué)費(fèi)的支出責(zé)任，東部地區(qū)這一比例為10.5%，而中、西部地區(qū)沒(méi)有完全落實(shí)免學(xué)費(fèi)支出責(zé)任的市、縣比例分別高達(dá)36.7%和25.7%。而且，受義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不可攜帶的影響，外來(lái)人口流入地區(qū)為了減少本地財(cái)政負(fù)擔(dān)，往往縮減了本地優(yōu)質(zhì)中職教育對(duì)非戶籍學(xué)生的開(kāi)放空間，這些學(xué)校反而轉(zhuǎn)向以升學(xué)教育為主，這將進(jìn)一步加劇本地產(chǎn)業(yè)的人才需求與中職教育的脫節(jié)。
(三)免費(fèi)政策存在逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)
一是免費(fèi)政策前運(yùn)行較好的學(xué)校發(fā)展受到抑制。據(jù)一些職業(yè)學(xué)校負(fù)責(zé)人反映，免收學(xué)費(fèi)后，財(cái)政對(duì)職業(yè)學(xué)校的支出總量沒(méi)有同步增加，而是進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，相應(yīng)減少了對(duì)學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施類的項(xiàng)目支出。政府撥付的2000 元/ 年/ 人的免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助主要用于保障學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，包括水電氣、維修、勞務(wù)、差旅等，很難再有經(jīng)費(fèi)用于學(xué)校專業(yè)建設(shè)和改善辦學(xué)條件，很多發(fā)展中職內(nèi)涵、提升軟實(shí)力的政策措施變成“無(wú)米之炊”。此外，根據(jù)相關(guān)政策，以前學(xué)校收費(fèi)收入中部分可以用于對(duì)師資的績(jī)效補(bǔ)助，取消收費(fèi)后，這部分支出相應(yīng)取消，導(dǎo)致教師的收入水平降低。
二是免費(fèi)政策前運(yùn)行較差的學(xué)校得以繼續(xù)生存，有“養(yǎng)懶�！钡默F(xiàn)象。免費(fèi)政策后，部分運(yùn)行不佳甚至瀕臨停辦的民辦中職學(xué)校得到了全額補(bǔ)助，從而能夠繼續(xù)維持，得以生存。由于免學(xué)費(fèi)政策并沒(méi)有對(duì)職業(yè)學(xué)校增加績(jī)效指標(biāo)，這些學(xué)校發(fā)展的動(dòng)力、效率問(wèn)題都沒(méi)有任何改進(jìn)跡象，應(yīng)該說(shuō)，在一定程度上推遲甚至是阻礙了民辦職業(yè)學(xué)校的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
(四)免費(fèi)政策進(jìn)一步降低了中職教育的社會(huì)認(rèn)可度對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的家長(zhǎng)而言，其收入水平相對(duì)較高，負(fù)擔(dān)能力較強(qiáng)，對(duì)一學(xué)年1300 多元的學(xué)費(fèi)容忍度較高，而免費(fèi)反而給人造成了“不要錢的東西不是好東西”的印象，認(rèn)為免費(fèi)服務(wù)在質(zhì)量上也會(huì)打折扣，這加深了社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的偏見(jiàn)。有中職學(xué)校校長(zhǎng)反映，在免費(fèi)政策出臺(tái)后入學(xué)分?jǐn)?shù)線有了很大下降，甚至形同虛設(shè)。由于財(cái)政補(bǔ)助的生均經(jīng)費(fèi)撥款尚未考核教學(xué)質(zhì)量，而與招生人數(shù)有直接關(guān)系，導(dǎo)致免費(fèi)后中職院校爭(zhēng)搶生源問(wèn)題更為突出。據(jù)業(yè)內(nèi)人員介紹，每招一個(gè)學(xué)生，公辦學(xué)校出差、宣傳和給初中的獎(jiǎng)勵(lì)，平均成本為200～1000 元，民辦學(xué)校的平均成本為600～2500 元，這幾乎相當(dāng)于半年或一年的__學(xué)費(fèi)，造成了財(cái)政補(bǔ)助資金的浪費(fèi)。而且在爭(zhēng)搶生源過(guò)程中，很多學(xué)校都會(huì)采取不正當(dāng)手段招生，夸大宣傳，虛假承諾，欺騙學(xué)生與學(xué)生家長(zhǎng)，或是實(shí)行地方保護(hù)主義，這將進(jìn)一步降低社會(huì)對(duì)職業(yè)學(xué)校的認(rèn)可度。
(五)免費(fèi)政策對(duì)學(xué)生和家庭的激勵(lì)作用不明顯
免學(xué)費(fèi)政策使學(xué)生或者家庭不需要承擔(dān)任何成本就能享受到政府提供的.政策福利，這種直接的學(xué)費(fèi)減免可能導(dǎo)致很多享受免費(fèi)政策的學(xué)生不珍惜讀書的機(jī)會(huì)，一定程度上使學(xué)生產(chǎn)生依賴心理，降低了激勵(lì)作用。這種單純的贈(zèng)予性行為容易使學(xué)生在接受優(yōu)惠的過(guò)程中處于被動(dòng)，對(duì)激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)沒(méi)有幫助。雖然政府出臺(tái)中職免費(fèi)政策不是直接出于經(jīng)濟(jì)效益的考量，但這樣的資金浪費(fèi)對(duì)政策目標(biāo)的達(dá)成顯然起到了反作用。
二、堅(jiān)持公平與效率融合發(fā)展，全面提升中職教育質(zhì)量
與免學(xué)費(fèi)政策相比，如何通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革，使職業(yè)學(xué)校提供更好的服務(wù)，提升教育質(zhì)量，是我們下一步面臨的主要任務(wù)。
(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“免費(fèi)就是公平”的思維方式，樹(shù)立公平與效率融合發(fā)展的理念
教育公平既是社會(huì)公平的起點(diǎn)，也可以說(shuō)是社會(huì)公平的底線。但是如果供給水平低，供給方式缺乏效率，即使有公平機(jī)會(huì)，也不會(huì)有公平的結(jié)果。這既不能滿足創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，也不符合現(xiàn)代社會(huì)的構(gòu)建基礎(chǔ)，更難體現(xiàn)現(xiàn)代化的治理水平。當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是大而不強(qiáng)，即發(fā)展速度快、發(fā)展體量大，但是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求不相匹配，使其本已不高的社會(huì)認(rèn)可度進(jìn)一步降低。所以職業(yè)教育發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是如何提升質(zhì)量，而中職教育的免費(fèi)政策只是有助于降低私人就學(xué)成本和教育服務(wù)價(jià)格，但是，在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不是制約職業(yè)教育發(fā)展主因的條件下，在中職辦學(xué)質(zhì)量不盡如人意、學(xué)生和家長(zhǎng)及雇主對(duì)于這一教育服務(wù)及其提供者認(rèn)同感很低時(shí)，單純靠政府降低服務(wù)價(jià)格并不能有效刺激需求更不會(huì)提升教育質(zhì)量。
所以，只有公平與效率的融合發(fā)展，而不是只偏重一方，職業(yè)教育發(fā)展的空間才能更大，社會(huì)吸引力才能更強(qiáng)�，F(xiàn)階段追求縱向公平更有利于公平與效率的融合發(fā)展。免費(fèi)政策的實(shí)施，其基本出發(fā)點(diǎn)是教育公平。公平并不是要求平等或平均地分配財(cái)政教育資源，除了平等原則以外，還應(yīng)輔之以差異原則與補(bǔ)償原則。這緣于教育財(cái)政學(xué)專家小弗恩·布里姆萊(Vern Brimley，Jr.)提出的教育財(cái)政縱向公平。所謂“縱向公平(vertical equity)”，是指不平等地對(duì)待平等，其核心理念是不同對(duì)象區(qū)別對(duì)待。從社會(huì)的角度，民族、種族、經(jīng)濟(jì)地位、居住地、語(yǔ)言、身心發(fā)展等方面存在客觀差異，針對(duì)特定對(duì)象，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，即只有更多地投入特定群體，才能使之獲得與其他人相同的教育效益。在現(xiàn)階段，如果以橫向公平為原則，即全國(guó)普遍免費(fèi)，在大量的中西部地區(qū)提供的職業(yè)教育質(zhì)量和水平還難以滿足橫向公平的條件下，中職教育的質(zhì)量很難有實(shí)質(zhì)提升。應(yīng)該說(shuō)，在中等職業(yè)教育處于穩(wěn)定發(fā)展期，基于發(fā)展中大國(guó)、地區(qū)發(fā)展差距及收入分配差距大、多民族及多元化需求豐富等諸多特性，縱向公平的理念應(yīng)更適合我國(guó)國(guó)情。
(二)深化職業(yè)教育體制改革，提升教育質(zhì)量
一是重新定位職業(yè)教育的功能，營(yíng)造有利于職業(yè)教育發(fā)展的環(huán)境。當(dāng)前中職教育發(fā)展面臨的突出問(wèn)題是教育質(zhì)量低，缺乏社會(huì)認(rèn)可度。從生源的角度看，主要是家庭困難的學(xué)生和學(xué)習(xí)成績(jī)差的學(xué)生，這難以滿足未來(lái)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)高技能人才的需求，關(guān)鍵還在職業(yè)教育定位不清。應(yīng)明確職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育模式，普通教育強(qiáng)調(diào)的是知識(shí)的儲(chǔ)備，而職業(yè)教育強(qiáng)調(diào)知識(shí)的應(yīng)用，中等職業(yè)教育與普通中等教育應(yīng)是高中階段教育的兩種不同教育類型。同層次不同類型的教育所培養(yǎng)的人才是不可相互替代的。如，高等職業(yè)教育培養(yǎng)的是技能或技術(shù)應(yīng)用型人才，而普通高等教育培養(yǎng)的是學(xué)術(shù)和技術(shù)研發(fā)型人才，是同層次且等值的。職業(yè)教育是分類培養(yǎng)，實(shí)行“分類招生”，不同于目前普通高中招生采用的基于分?jǐn)?shù)的“分層次招生”模式，是學(xué)生根據(jù)自身興趣、愛(ài)好、特長(zhǎng)選擇自身的職業(yè)生涯發(fā)展方向，根據(jù)職業(yè)方向定位選擇就讀普通高中或職業(yè)高中。
二是盡快建立國(guó)家資格框架制度，提升職業(yè)教育社會(huì)認(rèn)可度。與普通教育相比，當(dāng)前職業(yè)教育社會(huì)地位“低人一等”的原因在于，職業(yè)教育與普通教育基本上處于割裂狀態(tài)，兩者是在兩套不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系下運(yùn)行的，其教育成果也互不相認(rèn)。而建立國(guó)家資格框架制度，將職業(yè)資格和學(xué)歷學(xué)位等值等價(jià)起來(lái)，即每獲得一級(jí)職業(yè)資格證書，就等同于相應(yīng)的學(xué)歷層次證書，打通職業(yè)教育和普通教育，使得職業(yè)教育真正受到社會(huì)尊重。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，目前歐盟和東盟等國(guó)已經(jīng)建立了比較完善的國(guó)家資格框架制度，該制度已成為各國(guó)之間教育證書和職業(yè)資格證書評(píng)估、比較及相互認(rèn)定的重要依據(jù)。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加快建立和完善國(guó)家資格框架制度，實(shí)現(xiàn)縱向銜接與橫向溝通，進(jìn)而提高職業(yè)教育吸引力，使技能人才能得到與普通教育畢業(yè)生同等甚至更高的社會(huì)地位。
三是加大職業(yè)教育集團(tuán)化改革力度，打破按行政區(qū)劃的辦學(xué)模式，以社會(huì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)取代政府行政配置，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局。當(dāng)前的職校分布按行政層級(jí)和區(qū)劃而設(shè)，各市區(qū)一般有省屬職業(yè)學(xué)校、市屬職業(yè)學(xué)校、市屬技工學(xué)校，而各縣域也都有一所職校。為了招生，各職校競(jìng)爭(zhēng)激烈，招生成本不斷攀升，在中職招生市場(chǎng)混亂的情況下，相當(dāng)一部分財(cái)政補(bǔ)助資金并不是用于職業(yè)教育本身，而是被消耗在中職學(xué)校搶奪生源的過(guò)程之中。應(yīng)加強(qiáng)地方職業(yè)教育治理，根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)、人口、教育實(shí)際和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提出中等職業(yè)教育規(guī)劃布局指導(dǎo)意見(jiàn)，從省、市層面指導(dǎo)各地從實(shí)際出發(fā)，逐步優(yōu)化中等職業(yè)教育學(xué)校布局和專業(yè)。鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校通過(guò)兼并、托管、合作辦學(xué)等形式，整合辦學(xué)資源;對(duì)定位不明確、辦學(xué)質(zhì)量低、服務(wù)能力弱的學(xué)校實(shí)行調(diào)整改造或兼并重組。推動(dòng)各項(xiàng)要素資源優(yōu)化整合，逐步提高中等職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)水平。
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