公共政策評估主體性原則透析論文

　　（論文關(guān)鍵詞）公共政策評估主體原則

　　（論文摘要）我國在公共政策評估的實施過程中仍然存在著諸多問題，究其原因之一，主要是我國在政策評估方面的著重點在于提出各種不同的評估方法、模式，卻忽視了對政策評估的研究。事實上，只有本著利益相關(guān)、多元化、獨立性、專業(yè)化、公開公平、代表性等公共政策評估性原則，才能選出客觀、獨立、合理、有效的政策評估主體，才會有利于公共政策評估的改進(jìn)。反之，公共政策評估的有效性將受到影響。

　　公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。公共政策評估主體在評估活動中處于舉足輕重的地位，它決定著評估標(biāo)準(zhǔn)的制定、評估范圍的大小以及評估方法的選擇，從而發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，直接影響到評估工作的成敗。筆者認(rèn)為，只有遵照以下系統(tǒng)的評估主體性原則，才能選定客觀、獨立、合理、有效的公共政策評估主體，才能實現(xiàn)科學(xué)有效的公共政策評估。

　　一、利益相關(guān)原則

　　一般的公共政策教材認(rèn)為，在公共政策評估活動中，除立法機關(guān)、政黨組織、司法機關(guān)、社會組織和公民外，比較重要的公共政策評估主體是政策制定者和執(zhí)行者、專業(yè)機構(gòu)和人員、大眾傳播媒體。在這其中，把政策對象這一重要評估主體排除在外是非常不科學(xué)的。因為作為公共政策對象的社會組織和公眾，他們能夠親身感受到公共政策給自己的經(jīng)濟、社會生活帶來的影響，對公共政策最有發(fā)言權(quán)�？上У氖牵�在一些政策評估實踐中，具有如此重要發(fā)言權(quán)的團體往往不能參與到政策評估的過程中，他們不能把他們的意見、他們的切身體會表達(dá)出來，這對于公共政策的評估來說無疑是巨大的損失。評估主體中作為政策對象的社會組織和公眾代表的缺位，導(dǎo)致公共政策評估過程中相關(guān)利益群體和個人話語權(quán)的缺失，使得評估結(jié)論所涵蓋的觀點不夠全面。社會組織和公眾作為政府行為相對人參與公共政策評估，不僅能夠提高公共政策評估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評估結(jié)論的公信力。

　　二、多元化原則

　　長久以來，我國公共政策評估的主體都是以政府機關(guān)為主的，從中央政府到省級政府再到地方政府都設(shè)有自己的政策研究室。但行政官員在其政策評估報告中，常常通篇強調(diào)政府做了些什么，政府投入了多少，但對于該政策給目標(biāo)群體究竟帶來了多大的效用，他們卻往往沒有提到。要知道在衡量政策效用時，我們不能僅僅立足于政府做了些什么。

　　這種政策評估主體的'單一化，使得公共政策的評估往往帶有嚴(yán)重的片面性。而且由于評估主體自身知識水平的限制，這種評估也帶有很大的不可靠性。20世紀(jì)90年代以來，在企業(yè)管理界一直風(fēng)靡著這樣一種評估模式——360度績效評估，又稱為全方位評估。它是指由員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個角度來了解個人的績效：溝通技巧、人際關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)能力、行政能力等等，通過這種理想的績效評估，被評估者不僅可以從自己、上司、部屬、同事甚至顧客處獲得多種角度的反饋，也可通過這些不同的反饋清楚地知道自己的不足、長處與發(fā)展需求，使以后的職業(yè)發(fā)展更為順暢。公共政策評估是通過制度保障的、規(guī)范化的工作行為，同時也是專業(yè)性很強、技術(shù)含量很高的研究活動。針對目前評估主體單一化的現(xiàn)狀，公共政策評估可以參照360度績效評估以及國外的成功經(jīng)驗，在目前官方績效評估的基礎(chǔ)上，實行政府、黨的組織、權(quán)力機關(guān)（人大）專業(yè)評估組織（包括大專院校和研究機構(gòu)）、社會組織和公眾特別是“受到政策影響的相關(guān)利益群體代表”等多元評估主體的結(jié)合，實現(xiàn)評估主體“多元化”。

　　三、獨立性原則

　　我國的公共政策評估的主體主要是以官方為主。而我國官方的政策評估又主要是依靠各級政府和黨委下屬的政策研究中心進(jìn)行的。從公共政策制定者的角度看，這個角色本身就是不獨立的。主要表現(xiàn)為兩個方面：其一，政策研究中心的研究經(jīng)費主要來源于行政撥款，這就決定了這樣的政策評估者是很難客觀地去評價政府的政策。其二，政府的政策評估會受到內(nèi)在“人事關(guān)系”的不良影響。中國傳統(tǒng)社會是一個愛講“關(guān)系”的國家，政府里面的人事關(guān)系尤為復(fù)雜，在對公共政策的評估過程中會牽涉到許許多多的利害關(guān)系。

　　這就使得評估主體在公共政策評估過程中帶有很強的主觀色彩，難以保持立場和態(tài)度的科學(xué)性、客觀性。顯然，要政府部門自己評估自己并指出其政策的不足是很困難的。J。Q。威爾生曾提出了兩條有關(guān)政策評估的一般定律：威爾生定律一，假如一項政策研究是由實施該項政策的人或者他們的朋友進(jìn)行的，那么，所有對社會問題所作的政策干預(yù)都會產(chǎn)生所要得到的效果。威爾生定律二，如果政策調(diào)研是由獨立的第三方，尤其是如果是由對相關(guān)政策持懷疑態(tài)度的人所進(jìn)行的，那么，沒有任何對于社會問題進(jìn)行的政策干預(yù)會產(chǎn)生預(yù)想得到的成果。一般來說，政府的人員常常偏好于證明自己的政策是有效的，而且在政府的內(nèi)部也往往存在著各種各樣利害關(guān)系的制約。因此，要求政府在對自己所制定政策進(jìn)行評估的時候做到客觀幾乎是不可能的。另外，由于受傳統(tǒng)文化的影響，政府的工作人員更習(xí)慣于服從上級的領(lǐng)導(dǎo)，為了自身前途也不會去反駁領(lǐng)導(dǎo)。這會導(dǎo)致公共政策評估的信息源受到上級政府部門偏好的影響，使得最后公共政策評估的結(jié)論不準(zhǔn)確。因此，我們應(yīng)該大力發(fā)展民間的政策評估組織，并使之逐漸成為政策評估的重點。在這方面，美國的蘭德公司、斯坦福國際咨詢研究所，英國的倫敦國際戰(zhàn)略研究所等取得的成功經(jīng)驗，對我國建立獨立的專業(yè)評估組織具有積極的借鑒意義。

　　四、專業(yè)化原則

　　做好政策評估需要具備兩個重要的基本條件：一是擁有關(guān)于政策方案和政策結(jié)果的足夠信息；二是擁有關(guān)于政策理論尤其是政策評估理論的足夠知識。而我國目前公共政策評估活動的主力軍一官方政策評估部門往往缺乏有關(guān)政策評估的專業(yè)理論，大多靠經(jīng)驗進(jìn)行評估，那么其評估結(jié)果的科學(xué)性就值得懷疑。而專業(yè)評估組織（大專院校和研究機構(gòu)）聚集了大批專門從事公共政策分析研究和實踐活動的人士，有利于提高公共政策評估的科學(xué)性，更重要的是專業(yè)評估組織成員作為“非官方人士”，其觀點和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保證評估結(jié)論的客觀真實性。因此，我們應(yīng)該加強專業(yè)評估人員隊伍建設(shè)。必須加強對政府決策人員和評估人員的教育、培訓(xùn)，使其掌握政策評估的科學(xué)理論和相關(guān)技術(shù)方法，盡快從“外行”轉(zhuǎn)到“內(nèi)行”；必須采取有效措施，鼓勵和吸引政策分析專業(yè)人士到政策評估組織任職工作；加強官方政策評估人員與非官方政策評估人員的交流和合作，最大限度地實現(xiàn)信息共享，將評估理論與決策現(xiàn)實有機統(tǒng)一起來。

　　五、公開公平原則

　　公共政策是社會生活中各個利益團體之間互相協(xié)調(diào)利益關(guān)系的產(chǎn)物。因此，公共政策的評估也應(yīng)該建立在各個利益團體共同平等協(xié)商的基礎(chǔ)上。要做到平等地協(xié)商，最重要的一點就是雙方掌握的信息一定要是對稱的，因為在信息不對稱狀態(tài)下，缺乏信息的一方會處于談判的弱勢地位，這是不利于該方的利益表達(dá)的，這會使政策更偏向于掌握更多信息的一方，也就是說對它更有利。在實際的運作中，有些政府部門在公共政策評估的過程中，會基于自身的利益而提供虛假的信息，或者出于政治性策略的考慮有意歪曲實際效果，或者提供一些誤導(dǎo)性信息，這就使得公共政策評估參與主體在評估過程中，出現(xiàn)了對話地位的不平等。參與評估的主體在缺乏全面真實信息的情況下，也不可能科學(xué)客觀地去對一項政策進(jìn)行系統(tǒng)的分析。針對這種由于信息不對稱而導(dǎo)致的公共政策評估中評估參與主體話語權(quán)的缺失，政府應(yīng)該把公共政策制訂的目的、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、實施狀況等因素依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策予以公開，使公共政策評估參與主體在評估前可從有關(guān)部門那里獲取評估對象的全面、真實信息，使他們能夠結(jié)合自身的切身體驗以及對被代表公眾的信息匯總，作出科學(xué)、客觀的評價。同時還應(yīng)建立一個完善的信息系統(tǒng)進(jìn)行及時的信息收集、分析，以滿足對公共政策評估的信息需求。

　　六、代表性原則

　　在近年來的公共政策評估實踐中，我們看到有些地方政府在公共政策評估中已經(jīng)（上接第128頁）非常重視社會組織和公眾的代表參與。但是，由于有參與公共政策評估過程的社會組織和公眾代表聲生方式不盡合理評估參與主體是由上級組織指定，而非通過選舉產(chǎn)生，在上級組織指定參與主體的過程中，把一些與政府部門觀點相左的社會組織和公眾代表排斥在外，或者評估參與主體本身就是公共政策的既得利益者，或者與政府有利害關(guān)系等因素都導(dǎo)致評估參與主體的代表性和廣泛性的欠缺。賽可否認(rèn)，實踐中有些地方政府也大張旗鼓、興師動地開展過名目繁多的民間評估公共政策的活動然而由于受政府領(lǐng)導(dǎo)者個人素質(zhì)影響大，缺乏相應(yīng){I勺制度保障，大都流于形式主義。在公共政策評估過程中，要真正重視社會組織和公眾代表的參與，公共政策評估主體就應(yīng)該是涵蓋所有公共政策評估相關(guān)人利益的代表，不論是持正面的評價還是負(fù)面的看法的公眾都要包括在內(nèi)。

　　作為公共政策評估參與主體的代表，應(yīng)該遵循相應(yīng)的制度化的選舉程序，由公開、民主的程序選舉產(chǎn)生，而與政策執(zhí)行者有利益關(guān)系的公共政策評估參與主體，根據(jù)具體的實際情況，按照有關(guān)的公共政策評估法規(guī)、制度，決定是否應(yīng)該回避。在公共政策評估過程中，政府機關(guān)、黨的組織、人大的代表、利益相關(guān)組織和公眾代表、專業(yè)評估組織的專家，都可以進(jìn)行充分的意見表達(dá)，這些代表也可以交叉詢問，最后由獨立的公共政策評估組織根據(jù)討論的結(jié)果作出公開的結(jié)論。其中，尤其要注意保證利益相關(guān)組織和公眾代表產(chǎn)生方式的公正性，要使他們的觀點具有真正的代表性，還要注意代表與被代表的公眾之間需要進(jìn)行充分的交流，否則，代表無從真實反映被代表人的利益。

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