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淺談環(huán)境公益訴訟之適格原告及其爭(zhēng)議論文
環(huán)境公益訴訟在我國(guó)法律上至今缺乏明文規(guī)定，這一開(kāi)放性極強(qiáng)的話題也成為諸多學(xué)者爭(zhēng)論的對(duì)象，尤其是對(duì)適格的環(huán)境公益訴訟的起訴主體的爭(zhēng)辯更是激烈。從理論上講，任何個(gè)人、組織和國(guó)家機(jī)關(guān)都可以依法提起環(huán)境公益訴訟，把任何一部分主體排除在外就等于剝奪了其關(guān)心環(huán)境公益的資格，但基于訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟秩序的考慮，有必要對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格予以限制，由此引發(fā)了尋求環(huán)境公益訴訟適格原告的爭(zhēng)議。
一、檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格
1. 贊同觀點(diǎn)。幾乎所有的支持環(huán)境公益訴訟的西方國(guó)家均允許檢察機(jī)關(guān)直接以當(dāng)事人的身份介入環(huán)境公益訴訟，因此不少學(xué)者認(rèn)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的方式應(yīng)該并只能是以原告的身份直接提起訴訟。理由主要是:
1. 1 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、多種多樣的。對(duì)于我國(guó)《行政訴訟法》第10 條規(guī)定的“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”應(yīng)當(dāng)做全面的理解，這種法律監(jiān)督不能僅限于事后監(jiān)督，也應(yīng)包括訴前、訴中的監(jiān)督。對(duì)侵犯環(huán)境公益無(wú)人、無(wú)力起訴，公民不敢、不愿起訴的，檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來(lái)，可以更好的維護(hù)環(huán)境公益。
1. 2 檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家公益的代表人。根據(jù)我國(guó)《檢察院組織法》第四條的規(guī)定，“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”。從法律賦予的職責(zé)來(lái)看，它實(shí)際上承擔(dān)了維護(hù)社會(huì)公益的責(zé)任。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)具有代表國(guó)家對(duì)侵害國(guó)家公共管理秩序的行為提起刑事公訴的職能。在刑事案件中，檢察機(jī)關(guān)也可以代表國(guó)家利益提起附帶民事訴訟，如果將這一職責(zé)延伸到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，并不違反法律設(shè)置的初衷，且我國(guó)《檢察官法》第六條規(guī)定的檢察官的職責(zé): 代表國(guó)家進(jìn)行公訴，這里并沒(méi)有明確必須是刑事公訴，因此還可以解釋為民事公訴和行政公訴。如“江西省新余市渝水區(qū)檢察院訴李某污染水源”一案，檢察官在辯訴中指出，環(huán)境污染是社會(huì)公害，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，代表國(guó)家利益，運(yùn)用公力救濟(jì)的方式提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)視為“有直接利害關(guān)系”，檢方作為原告符合《民訴法》規(guī)定。
1. 3 檢察機(jī)關(guān)較之行政機(jī)關(guān)，更加具有超脫性。環(huán)境公益訴訟針對(duì)的重要對(duì)象是行政行為，無(wú)論由政府，還是政府中的環(huán)境保護(hù)部門作為起訴主體，都存在既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的可能，而檢察機(jī)關(guān)則更能擺脫部門利益的局限。
2. 質(zhì)疑觀點(diǎn): 第一是檢察機(jī)關(guān)的地位問(wèn)題。
2. 1 環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)不相符合。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，主要負(fù)刑事公訴之責(zé); 作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要是對(duì)其他司法機(jī)關(guān)適用法律的行為和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，而且往往是一種事后的司法監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的確承擔(dān)了一定的保護(hù)國(guó)家利益的角色，但是畢竟這種職能是有限的，我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。
2. 2 據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。《憲法》第11 條規(guī)定: “國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”�！董h(huán)境保護(hù)法》第26 - 28 條明確規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。因而，對(duì)于侵害公眾或國(guó)家環(huán)境資源權(quán)益的行為，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份提起公益訴訟，這也是其履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要形式之一。
2. 3 如果由檢察機(jī)關(guān)包攬公益損害時(shí)的保護(hù)之責(zé)，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會(huì)造成權(quán)力體系的混亂，一方面可能會(huì)公權(quán)力在早期階段過(guò)分干涉私法領(lǐng)域，造成環(huán)境公益訴訟中控辯雙方力量對(duì)比的失衡，不符合公平原則; 另一方面也不利于調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性; 檢察機(jī)關(guān)大量提起環(huán)境公益訴訟會(huì)分散其本就有限的人力、物力資源，從而影響其他檢察職能的履行。
第二個(gè)問(wèn)題是有不少學(xué)者論證了檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議督促相關(guān)單位提起環(huán)境公益訴訟，將其作為一種有效的介入方式。但是檢察建議作為缺乏規(guī)范性的手段，本身存在很多問(wèn)題，也不具有強(qiáng)制的效力。第三個(gè)問(wèn)題是環(huán)境糾紛解決的專業(yè)性決定了檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主題。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段，而這正是檢察機(jī)關(guān)較環(huán)保部門相比所欠缺的。
3. 學(xué)者建議。有學(xué)者認(rèn)為，既不能只構(gòu)建通過(guò)修改訴訟法才能實(shí)現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的制度，也不應(yīng)僅僅以現(xiàn)階段無(wú)法律依據(jù)為由拒絕檢察機(jī)關(guān)的介入。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體之一，且要對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行適當(dāng)限制，因?yàn)楠?dú)占的權(quán)利便可能會(huì)走向極端。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，并非基于實(shí)體權(quán)利的享有和實(shí)體義務(wù)的承擔(dān)，并不是環(huán)境污染與資源破壞的直接受害者，而是由其作為國(guó)家和社會(huì)公益代表人的特定身份而由法律特別授予的。故檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準(zhǔn)原告的地位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗坪驼{(diào)整。
一是范圍限制: 應(yīng)當(dāng)合理限定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍，使其既保護(hù)環(huán)境公益，又不超越檢察職能。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主要針對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受害的環(huán)境事件提起訴訟，這類案件目前主要是涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的環(huán)境保護(hù)案件和環(huán)境犯罪案件。二是處分權(quán)限制:檢察機(jī)關(guān)一旦提起環(huán)境公益訴訟，不能隨意撤訴，也不能與被告自愿和解，在庭審中也不能適用調(diào)解原則，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出撤訴與和解的，必須經(jīng)法院批準(zhǔn)。三是檢察機(jī)關(guān)依然要承擔(dān)一定的敗訴責(zé)任。在環(huán)境公益訴訟中，被告方在勝訴后或其合法權(quán)益受到檢察機(jī)關(guān)侵害后，有就其損失申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，檢察機(jī)關(guān)雖不能承擔(dān)案件本身敗訴的法律后果，但如果存在檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)，惡意訴訟，損害被害人合法權(quán)益的情況下，要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。四是方式的多樣化。四是參與環(huán)境公益訴訟的方式調(diào)整: 西方的檢察機(jī)關(guān)被視為國(guó)家的“公訴人”，而我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在承擔(dān)公訴職能的同時(shí)還是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。就介入方式而言，美國(guó)主要就是直接起訴，而中國(guó)的介入方式可以多種多樣，以當(dāng)事人的身份直接起訴與抗訴、刑事附帶民事訴訟、支持起訴等均可作為介入環(huán)境訴訟的方式。
二、環(huán)境NGO 的原告主體資格
1. 贊同觀點(diǎn)。09 年7 月6 日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以公益訴訟人身份，狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛一案被江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院受理，此案為我國(guó)環(huán)保NGO 公益訴訟“破冰”第一案。環(huán)境NGO 作為環(huán)境公益訴訟原告資格的優(yōu)越性在理論和實(shí)踐中展現(xiàn)開(kāi)來(lái): 一是環(huán)保NGO 因其非官方性和獨(dú)立性特征，當(dāng)政府不作為或不依法履行職責(zé)損害了環(huán)境公共利益時(shí)，由行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在理論上和實(shí)踐中行不通，環(huán)保NGO 更適合在此情況下作為原告提起環(huán)境公益訴訟。二是與檢察機(jī)關(guān)相比，盡管在環(huán)保實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟的案例可謂不少，但在理論上，學(xué)者們對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟的原告還存在諸多爭(zhēng)議，而對(duì)環(huán)保NGO 的原告資格是一致認(rèn)同的。三是彌補(bǔ)個(gè)人進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的不足。環(huán)境私益訴訟面臨訴訟證據(jù)取證困難和專業(yè)技術(shù)鑒定困難這兩個(gè)訴訟瓶頸。而環(huán)保NGO 是以環(huán)境保護(hù)為宗旨的非政府組織，1、環(huán)保NGO 關(guān)心社會(huì)公益，志愿加入環(huán)保NGO 的成員對(duì)環(huán)境事業(yè)具有強(qiáng)烈使命感，愿為伸張環(huán)境正義鍥而不舍。2、環(huán)保NGO 的很多成員具有環(huán)境科學(xué)和法律方面的知識(shí)和技術(shù)，還可通過(guò)與政府、企業(yè)等溝通、協(xié)作獲取更多資源，扭轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱的劣勢(shì)。3、公益訴訟的著眼點(diǎn)在“維護(hù)公益”，環(huán)保NGO 的宗旨就是保護(hù)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公共利益，性質(zhì)相符。
2. 質(zhì)疑觀點(diǎn)。雖然前述的環(huán)保NGO 提起的環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成功立案，但是，環(huán)保NGO 環(huán)境公益訴訟仍然面臨許多障礙: 第一個(gè)問(wèn)題是不具有原告資格。傳統(tǒng)的訴權(quán)理論認(rèn)為，實(shí)體法沒(méi)有明確賦予的權(quán)益，在訴訟法上就無(wú)法為其設(shè)立救濟(jì)的訴權(quán)。按照這一理論，環(huán)保NGO 要成為原告必須享有一定的環(huán)境實(shí)體權(quán)利，這個(gè)權(quán)利被學(xué)者們稱為環(huán)境權(quán)，當(dāng)自己的這一權(quán)利受侵害或威脅時(shí)即可獲得訴權(quán)，成為適格的原告。而環(huán)境權(quán)在我國(guó)尚處于理論研究之中，而且其關(guān)注的對(duì)象僅是個(gè)體公民或部分群體受損的利益，救濟(jì)的權(quán)益主要是私益，不符合環(huán)境公益訴訟對(duì)“公益”關(guān)注的要求。我國(guó)《民事訴訟法》雖然規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可以支持受損害的單位或個(gè)人起訴，但對(duì)環(huán)境團(tuán)體能否代表其成員起訴，法律存在欠缺。第二個(gè)問(wèn)題就是現(xiàn)階段我國(guó)公益組織的發(fā)達(dá)程度。從環(huán)保NGO 的設(shè)立來(lái)看，由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織占絕大多數(shù)，本應(yīng)作為環(huán)保NGO 中堅(jiān)力量的草根環(huán)保組織數(shù)量極其有限，且都依附于政府，本身還沒(méi)有取得完全的獨(dú)立地位。這些公益組織更多的是用于協(xié)調(diào)政府與公眾的關(guān)系，往往沒(méi)有訴訟主體資格。因此，在當(dāng)前我國(guó)環(huán)保公益體制并不健全的情況下，僅僅依靠民眾的自覺(jué)性與環(huán)保意識(shí)、法律意識(shí)來(lái)推動(dòng)公益訴是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
3. 學(xué)者建議。在歐洲，環(huán)保團(tuán)體是提起環(huán)境公益訴訟的核心力量，允許符合一定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟，這些標(biāo)準(zhǔn)主要是一些限制性條件: 被政府認(rèn)可、成立有一定年限、有法律人格、所提起的案件與其組織目標(biāo)相關(guān)、有良好的信用和以往表現(xiàn)等。對(duì)此我國(guó)可以結(jié)合國(guó)內(nèi)環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展?fàn)顩r，采取國(guó)家認(rèn)可的方式，賦予少數(shù)經(jīng)過(guò)注冊(cè)，成立已有一定年限，有一定活動(dòng)范圍、人員和資源的非營(yíng)利性環(huán)保組織以環(huán)境公益訴權(quán)，在環(huán)保組織普遍發(fā)展得更為完善后，再將起訴權(quán)放寬。
三、環(huán)境行政機(jī)關(guān)的原告主體資格
根據(jù)《憲法》第11 條和《環(huán)境保護(hù)法》第26 - 28 條的規(guī)定，環(huán)境行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使日常的環(huán)境監(jiān)管權(quán)，對(duì)違反法律法規(guī)，破壞環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90 條進(jìn)一步規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并“給國(guó)家造成損失的”，由有關(guān)部門“代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，其他資源管理部門如土地、森林、草原、水資源等行政主管部門也可以國(guó)家自然資源所有權(quán)代表人的身份，對(duì)破壞自然資源者提起環(huán)境公益訴訟。
由此不難看出環(huán)境保護(hù)部門也是國(guó)家利益和公共利益的代表者之一。因此，有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟權(quán)，作為原告對(duì)侵害公眾或國(guó)家環(huán)境資源權(quán)益的行為提起環(huán)境公益訴訟，以維護(hù)公共的環(huán)境利益。但是，( 1) 環(huán)保行政部門一般都隸屬于地方政府，很難不受政府干預(yù)。我國(guó)目前很多地方環(huán)境污染得不到有效遏制，很大程度上是由于當(dāng)?shù)卣孀非蠼?jīng)濟(jì)效益引起的。( 2) 大部分的環(huán)境專業(yè)鑒定和檢測(cè)機(jī)構(gòu)均隸屬于環(huán)境行政部門，在環(huán)境公益訴訟中，他們本身可能是當(dāng)事人，對(duì)于他們做出的結(jié)論，法院應(yīng)當(dāng)如何審查和認(rèn)定也是建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度需要解決的`現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
四、公民個(gè)人的原告主體資格
就個(gè)人而言，只要是年滿18 周歲有完全行為能力的我國(guó)公民應(yīng)該都可以依法提起環(huán)境公益訴訟，這是學(xué)界通行的觀點(diǎn)。但是公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟存在很多障礙難以克服:
在環(huán)境公益訴訟當(dāng)中，當(dāng)事人雙方的地位和力量是極不平衡的。其一，是法律與鑒定技術(shù)明顯失衡。環(huán)境污染和損害往往需要專業(yè)的技術(shù)和裝備才能進(jìn)行檢測(cè)、鑒定和舉證，普通公民很少具備這樣的舉證和鑒定的訴訟能力; 其二，公平與經(jīng)濟(jì)利益明顯失衡。環(huán)境公益訴訟的訴訟主體和利益對(duì)象具有不確定性。這就有可能產(chǎn)生訴訟中的“搭便車”現(xiàn)象，個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟不僅要付出金錢和精力，甚至還要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，而一旦贏得訴訟，本人又并非唯一的受益主體，個(gè)人就會(huì)因此缺乏提起環(huán)境公益訴訟的動(dòng)力，如果大家都不愿提起環(huán)境公益訴訟，那么環(huán)境公益又該怎么樣維護(hù)? 由誰(shuí)維護(hù)? 其三，訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)沉重。由于環(huán)境問(wèn)題的潛在性、長(zhǎng)期性使得損害難以計(jì)算，環(huán)境的整體性、關(guān)聯(lián)性使得損害的數(shù)額如果能計(jì)算也是龐大的。原告提起訴訟要預(yù)先交納訴訟費(fèi)，敗訴還要全部承擔(dān)訴訟費(fèi)，負(fù)擔(dān)沉重，一定程度上阻礙著公益訴訟的推進(jìn)。
五、自然物種的原告資格
自然物種訴訟作為環(huán)境公益訴訟的一種表現(xiàn)形式，比其他公益訴訟更難獲得人們的認(rèn)可，因?yàn)椤叭祟愔行闹髁x”法律觀影響已經(jīng)根深蒂固。但是隨著環(huán)境倫理觀和現(xiàn)代法理學(xué)的發(fā)展，有關(guān)自然權(quán)利及其法律化的討論己日益深化，并且在一些國(guó)家開(kāi)始了自然物種訴訟的實(shí)踐。意大利、美國(guó)、挪威、德國(guó)、菲律賓等國(guó)于20 世紀(jì)60 年代后紛紛制定了《動(dòng)物福利法》; 印度也在法律中規(guī)定了動(dòng)物的訴訟權(quán)利。日本通過(guò)一個(gè)行政公益訴訟判例承認(rèn)了野生鳥類的訴訟資格。我國(guó)在這方面也有所突破，北京大學(xué)法學(xué)院幾位教授和學(xué)生因?yàn)樗苫ń廴咎崞鸬囊宰匀晃? 鱘鰉魚、松花江、太陽(yáng)島) 作為共同原告的訴訟，也成為國(guó)內(nèi)第一起以自然物作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟。
1. 自然物種訴訟的理論基石: 蔡守秋教授認(rèn)為，承認(rèn)自然體的權(quán)利，對(duì)于保護(hù)環(huán)境資源、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處有積極意義，法律可以從只保護(hù)人的權(quán)利向同時(shí)保護(hù)人和自然的權(quán)利發(fā)展。高利紅教授也傾向于承認(rèn)動(dòng)物的法律權(quán)利。她認(rèn)為，法律是人類理性的一種表達(dá)形式，當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到人與動(dòng)物都是更大的整體的組成部分，法律完全可以重新約定動(dòng)物的法律地位，賦予動(dòng)物法律權(quán)利，這種約定不是僅僅出于人類自身狹隘的私利，而是出于人與動(dòng)物之間的聯(lián)系�！胺N際公平”和“自然物種權(quán)利”的討論必然要反映在對(duì)訴訟法的沖擊上，即是否考慮其他生命體對(duì)其所享有的權(quán)利而具有訴訟資格以及如何實(shí)現(xiàn)他們的訴權(quán)等。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，雖然根據(jù)現(xiàn)行的訴訟法理論和規(guī)定，承認(rèn)其他物種的訴訟資格還有些困難。但人類權(quán)利發(fā)展的歷史也表明，權(quán)利體系是不斷充實(shí)完善的。在當(dāng)今社會(huì)，生態(tài)主義、環(huán)境公平和可持續(xù)發(fā)展已得到廣泛認(rèn)同，在福利國(guó)家邁向環(huán)境國(guó)家的過(guò)程中，自然的權(quán)利主體地位的承認(rèn)也成為可能。所以，雖然由于自然權(quán)利理論的不嚴(yán)謹(jǐn)性而遭到很多批評(píng)，但自然的價(jià)值仍得到廣泛的贊同。
2. 國(guó)外實(shí)踐: 從20 世紀(jì)70 年代起，美國(guó)就有以動(dòng)植物為當(dāng)事人提起訴訟的記載。自然物種訴訟要獲得法院的承認(rèn)，需有兩個(gè)條件: 一是法律對(duì)動(dòng)植物的法律地位有明確的規(guī)定; 二是被告對(duì)自然物種的當(dāng)事人地位不產(chǎn)生異議并同意人類作為原告，而人類原告提起的是公民訴訟�？傮w看來(lái)，即使在美國(guó)，由于人類中心主義法律觀的影響，自然權(quán)利理論也還未成為司法判決的主流法理依據(jù)，美國(guó)的自然權(quán)利訴訟仍處在探索和相持階段。
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