關(guān)于行政績(jī)效的論文
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【內(nèi)容提要】 如何提升公民的社會(huì)主人感、存在幸福感是公共行政面臨的課題。公共行政績(jī)效考評(píng)是推進(jìn)公共行政提供優(yōu)良公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最有效的辦法。按照“公民第一，效益至上”現(xiàn)代公共行政管理主旨的要求，在具體操作過程中努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)的科學(xué)性和社會(huì)性。同時(shí)，發(fā)揮績(jī)效考評(píng)的激勵(lì)和價(jià)值引導(dǎo)功能，促進(jìn)現(xiàn)代公共行政管理上水平。
【關(guān)鍵詞】 公共行政 績(jī)效 考評(píng)
公共行政績(jī)效考評(píng)是探討公共管理如何提高工作效率和提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以滿足社會(huì)公眾對(duì)行政責(zé)任心里認(rèn)同的一項(xiàng)評(píng)價(jià)活動(dòng)。該活動(dòng)是“本世紀(jì)最大的也是最重要的管理課題①”，是公共行政運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重要方面，是展現(xiàn)行政效率、引導(dǎo)行政目標(biāo)、完善行政考核辦法的制度設(shè)計(jì)和管理手段。在政府績(jī)效考評(píng)發(fā)源地的英國(guó)，“績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為一種國(guó)家制度，主要目的是為了更好地為公眾服務(wù)②”。在現(xiàn)代民主國(guó)家，公共行政更加注重民主取向和公共利益、更加注重公共產(chǎn)品質(zhì)量和社會(huì)效益的價(jià)值追求。我們研究和力求落實(shí)“公民第一，效益至上”的績(jī)效管理原則和績(jī)效示標(biāo)來促進(jìn)公共事務(wù)優(yōu)化，不僅成為公共行政績(jī)效考評(píng)的目標(biāo)，而且也是管理考核體系的核心內(nèi)容。
一、公共行政績(jī)效考評(píng)的意義
我們探討公共行政績(jī)效考評(píng)，是為了追求公共行政的人本價(jià)值，實(shí)現(xiàn)考評(píng)的設(shè)定目標(biāo)，努力做到績(jī)效考評(píng)的客觀性、科學(xué)性，使績(jī)效考評(píng)的方案實(shí)用、有效。因此，做好公共行政績(jī)效考評(píng)不僅具有理論意義，而且具有社會(huì)意義。
在理論方面，通過探索公共行政績(jī)效考評(píng)的特征及實(shí)現(xiàn)途徑，我們可以理解現(xiàn)代公共行政治理所具有的系統(tǒng)工程的科學(xué)性和民生工程的社會(huì)性，懂得公共行政歷史發(fā)展的進(jìn)步性和局限性，把握公共行政績(jī)效考評(píng)實(shí)現(xiàn)的一般理論途徑，在“公民第一，效益至上”現(xiàn)代公共行政治理主旨引導(dǎo)下，創(chuàng)新設(shè)計(jì)出既有公共服務(wù)，又有公共行政；既有公平利益，又有對(duì)話協(xié)商；在考評(píng)上經(jīng)濟(jì)、效率、效益、質(zhì)量及環(huán)境等考查因素和諧發(fā)展的示標(biāo)體系，為實(shí)際操作找出更可行的方案、做出科學(xué)的引導(dǎo)。
在社會(huì)方面，任何理論都有它適用的范圍，不同的理論也有它實(shí)踐的源流，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等歷史和現(xiàn)實(shí)因素對(duì)理論的影響和交融無不對(duì)理論的現(xiàn)實(shí)功能產(chǎn)生影響。我們以科技哲學(xué)的科技倫理精神賦予績(jī)效考評(píng)社會(huì)意義，更好地讓公共行政為公民服務(wù)，用科技哲學(xué)的科學(xué)范式把握公共行政服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)，用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等諸學(xué)科的科技理性和方法來實(shí)現(xiàn)行政績(jī)效上水平，使績(jī)效考評(píng)的管理更科學(xué)、更實(shí)用。在現(xiàn)實(shí)生活中，“實(shí)行績(jī)效考評(píng)有利于轉(zhuǎn)換政府公共管理的理念。在組織內(nèi)部形成濃厚的績(jī)效意識(shí)，敦促管理者增強(qiáng)對(duì)政府公共項(xiàng)目的責(zé)任感，改進(jìn)政府對(duì)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)傳遞的方法”③，利用科學(xué)的績(jī)效考評(píng)方案來推進(jìn)公共行政功能的優(yōu)化和質(zhì)量的提高，從而盡可能地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。
二、公共行政績(jī)效考評(píng)的特征
首先，體現(xiàn)系統(tǒng)工程特點(diǎn)的科學(xué)性。依據(jù)科技哲學(xué)對(duì)其他學(xué)科的作用，科技哲學(xué)為績(jī)效考評(píng)作為系統(tǒng)工程提供了科學(xué)的方法論。公共行政績(jī)效考評(píng)作為管理學(xué)科中行政管理的技術(shù)操作項(xiàng)目，涉及“組織管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，具有自已的基本信念和理論基礎(chǔ)，不是一種技術(shù)而是多項(xiàng)技術(shù)的集合，并且實(shí)際操作中體現(xiàn)自己的特點(diǎn)。”④按照詹偉的觀點(diǎn)，績(jī)效考評(píng)步驟和相互關(guān)系的模型是戰(zhàn)略規(guī)劃―行動(dòng)計(jì)劃―監(jiān)測(cè)反饋―績(jī)效評(píng)估―戰(zhàn)略規(guī)劃。從考評(píng)的戰(zhàn)略規(guī)劃開始到下一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃，完成了一個(gè)循環(huán)，又開始進(jìn)入另一個(gè)循環(huán)的起點(diǎn)，是新方案范式的開端，過程具有螺旋上升的循環(huán)性、工程特征的系統(tǒng)性、環(huán)節(jié)實(shí)施的組織性、績(jī)效評(píng)價(jià)的整體性。這一循環(huán)過程不僅需要經(jīng)費(fèi)、人力、制度保障，而且需要社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)信息反饋和社會(huì)效果評(píng)價(jià)。每一過程和環(huán)節(jié)，都是建立在系統(tǒng)科學(xué)、組織科學(xué)和工程管理學(xué)基礎(chǔ)之上，力爭(zhēng)做到科學(xué)性。
其次，表現(xiàn)民生工程主題的社會(huì)性�！肮竦谝�，效益至上”是現(xiàn)代公共行政管理的主旨。當(dāng)下，公共行政已經(jīng)“從追求形式合法轉(zhuǎn)向追求行政績(jī)效，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，保證行政過程與結(jié)果的正當(dāng)性與可接受性�！雹菘�(jī)效評(píng)價(jià)也從過去側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效率過度到既講求節(jié)約行政成本，又講求社會(huì)效益上來，側(cè)重點(diǎn)放在公共行政服務(wù)的效果和質(zhì)量上，不僅形式上、行動(dòng)上民主，而且內(nèi)容上講求的是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)代，公共行政不僅要完成保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)的任務(wù)，而且要保障好公民人權(quán)和民主權(quán)利，維護(hù)好公民人人平等和社會(huì)公正；不僅在經(jīng)濟(jì)職能的.公共產(chǎn)品供給方面實(shí)現(xiàn)制度化、資源配置方面實(shí)現(xiàn)合理化，做到分配公平、調(diào)節(jié)有力、保障穩(wěn)定供給，而且在社會(huì)職能的公共服務(wù)供給方面實(shí)現(xiàn)環(huán)保、公正、有序�？�(jī)效考評(píng)多涉及公民民主和生計(jì)等公共事務(wù)管理情況的考核和測(cè)評(píng)，以及以行政機(jī)關(guān)為主體的公共部門在服務(wù)效率和效果方面的評(píng)估和評(píng)價(jià)，具有突出的民生特點(diǎn)和社會(huì)性，其公共行政的社會(huì)使命、取向、任務(wù)以及復(fù)雜、綜合程度表現(xiàn)出顯性的民生特點(diǎn)和社會(huì)工程特點(diǎn)。
三、公共行政績(jī)效考評(píng)的步驟
公共行政績(jī)效考評(píng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，力求科學(xué)、有效，必須首先進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，然后開展行動(dòng)計(jì)劃，把績(jī)效考評(píng)落到實(shí)處，同時(shí)發(fā)揮績(jī)效考評(píng)激勵(lì)和診斷作用，提升公共行政服務(wù)水平。在規(guī)劃時(shí)應(yīng)把績(jī)效考評(píng)的目標(biāo)講明白、原則講清楚，做到任務(wù)明細(xì)、步驟有序、措施可行、意義突出，然后按照規(guī)劃實(shí)施考評(píng)計(jì)劃。下面將全面展現(xiàn)績(jī)效考評(píng)全過程。
第一步，績(jī)效考評(píng)組織建設(shè)。即考評(píng)主體的確定和力量部署。對(duì)行政主體來講，因行政設(shè)計(jì)的主體范式不同，考評(píng)主體應(yīng)隨之作出變化。對(duì)公共行政一元主體，可由該主體本身，或主體的上一級(jí)機(jī)構(gòu)，或是被委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來考評(píng)；對(duì)于公共行政多元主體，因參與公共行政管理的主體多樣、多元，有政權(quán)機(jī)構(gòu)、委托機(jī)關(guān)、民間團(tuán)體、授權(quán)私人，對(duì)他們績(jī)效評(píng)價(jià)已不限于授權(quán)機(jī)關(guān)，還需要社會(huì)廣泛參與。
多元行政主體的系統(tǒng)性與民生性，要求確定評(píng)價(jià)主體必須客觀、科學(xué)，得到社會(huì)認(rèn)可。否則，即便地位合法，在公民心目中得不到認(rèn)可，評(píng)價(jià)的主體也就稱不上公正�，F(xiàn)代公共行政管理，績(jī)效考評(píng)應(yīng)根據(jù)行政機(jī)構(gòu)階層性和公共管理的內(nèi)容綜合考慮，如果針對(duì)組織內(nèi)部管理需要和工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，考評(píng)主體應(yīng)有行政機(jī)關(guān)組織本單位的全體公務(wù)人員進(jìn)行考評(píng)，或由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)組織下一級(jí)機(jī)關(guān)的全體工作人員進(jìn)行考評(píng)。如果針對(duì)組織外部公共管理與服務(wù)的社會(huì)效果進(jìn)行考評(píng)，那么行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)服務(wù)對(duì)象確定考評(píng)的社會(huì)力量，通過有效的考評(píng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，把服務(wù)的社會(huì)對(duì)象組織成為參與績(jī)效考評(píng)的廣泛力量。在對(duì)績(jī)效考評(píng)時(shí)，使評(píng)定主體的力量能夠勝任績(jī)效考評(píng)的專業(yè)化、廣泛化，實(shí)現(xiàn)考評(píng)主體和力量分布的科學(xué)化，防止由于考評(píng)主體組織力量薄弱和人為違反隨機(jī)原則對(duì)組織建設(shè)科學(xué)化的影響，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)主體對(duì)考評(píng)結(jié)果的影響。
第二步，績(jī)效示標(biāo)體系設(shè)計(jì)。確定了考評(píng)主體，考核內(nèi)容的設(shè)計(jì)變得尤其重要。其原因是它要實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)激勵(lì)功能，內(nèi)容要反映公共行政目標(biāo)，發(fā)揮績(jī)效示標(biāo)主旨的引導(dǎo)功能；要考慮評(píng)價(jià)診斷改進(jìn)功能，內(nèi)容要體現(xiàn)公共機(jī)關(guān)的職能，發(fā)展好和利用好績(jī)效示標(biāo)的調(diào)整導(dǎo)向；要兼顧評(píng)價(jià)的溝通與民主作風(fēng)，內(nèi)容要體現(xiàn)公共管理的社會(huì)環(huán)境，注重績(jī)效示標(biāo)的可行性和技術(shù)性�？�(jī)效示標(biāo)設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、技術(shù)性要求很強(qiáng)的科技項(xiàng)目，服務(wù)于公共行政管理，作用于公共部門對(duì)資源、投入、支出和效果的監(jiān)測(cè)和考評(píng)。
因此，現(xiàn)代公共行政績(jī)效示標(biāo)的設(shè)計(jì)一定要建立在經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、文化因素和社會(huì)因素全面兼顧的考量基礎(chǔ)上。在經(jīng)濟(jì)因素方面，把經(jīng)濟(jì)與效率納入示標(biāo)設(shè)計(jì)，講求成本與投入的比率，激勵(lì)節(jié)約行政成本，提高工作能力和工作效率。如行政成本人均開支、居民人均純收入等。在政治因素方面，把民主與民權(quán)體現(xiàn)到示標(biāo)設(shè)計(jì)中，講求制度政策產(chǎn)品對(duì)公共行政的貢獻(xiàn)。如轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力腐敗率，可從反面監(jiān)測(cè)與考評(píng)。在文化因素方面，把文化與文明融入示標(biāo)設(shè)計(jì)，因?qū)嵤┕残姓姆妒皆瓌t不同，示標(biāo)設(shè)計(jì)的特點(diǎn)會(huì)不同。如“經(jīng)濟(jì)人”與“行政人”不同的行政文化，嵌入示標(biāo)考評(píng)的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同。前者多突出市場(chǎng)機(jī)制下的平等與經(jīng)濟(jì)利益，忽視了政治利益；后者多強(qiáng)調(diào)法制下的平等和政治社會(huì)地位，彰顯公民“維護(hù)公共利益的道德人”和“公共人人格”。在社會(huì)因素方面，把公平與正義列為示標(biāo)設(shè)計(jì)起點(diǎn)，把質(zhì)量和社會(huì)效果指標(biāo)作為考查的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是公共行政服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)滿意度。如社會(huì)福利覆蓋率、社會(huì)治安滿意度等。同時(shí)，績(jī)效示標(biāo)設(shè)計(jì)要體現(xiàn)歷史性和現(xiàn)代性，用現(xiàn)代公共管理目標(biāo)去引導(dǎo)和激勵(lì)公共行政管理上水平、職能有改進(jìn)，用歷史目標(biāo)、現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境來修正和調(diào)整現(xiàn)在的目標(biāo)，在績(jī)效考評(píng)中，用技術(shù)示標(biāo)溝通、凝聚公共部門。如對(duì)一級(jí)政府年終績(jī)效考評(píng)，它的績(jī)效示標(biāo)體系設(shè)計(jì)要以歷史為基礎(chǔ)，根據(jù)時(shí)代需要、職能轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)出考評(píng)示標(biāo)。
第三步，績(jī)效考評(píng)目標(biāo)分解。在公共行政績(jī)效示標(biāo)體系設(shè)計(jì)好后，相當(dāng)于績(jī)效計(jì)劃和公共管理總目標(biāo)制定結(jié)束，下一步落實(shí)的關(guān)鍵就在于考評(píng)目標(biāo)的分解。由于“目標(biāo)分解屬于部門內(nèi)部管理，”⑥因此，考評(píng)目標(biāo)分解應(yīng)在部門內(nèi)部進(jìn)行，以便劃清行政責(zé)任。示標(biāo)設(shè)計(jì)體系是從行政職能與公共服務(wù)的整體方面進(jìn)行考評(píng)，而考評(píng)目標(biāo)分解是對(duì)示標(biāo)整體各項(xiàng)目的細(xì)化，是對(duì)績(jī)效考評(píng)目標(biāo)可測(cè)量的技術(shù)設(shè)計(jì)與責(zé)任劃分�？�(jī)效考評(píng)目標(biāo)分解不同于定性檔次的測(cè)評(píng)，而是以可計(jì)算、能量化、分任務(wù)、定責(zé)任人為特征。具體技術(shù)包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效測(cè)度、績(jī)效指標(biāo)、負(fù)責(zé)人四個(gè)方面�？�(jī)效目標(biāo)是考評(píng)示標(biāo)展現(xiàn)考核項(xiàng)目的內(nèi)容，是制定績(jī)效測(cè)度的依據(jù)。而績(jī)效測(cè)度是對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化后的子目標(biāo)。而績(jī)效指標(biāo)是對(duì)績(jī)效測(cè)度考查的數(shù)量表達(dá)，它與績(jī)效測(cè)度一起把績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可量度的考評(píng)示標(biāo)。每項(xiàng)績(jī)效測(cè)度對(duì)應(yīng)一個(gè)公共行政負(fù)責(zé)人，其負(fù)責(zé)人同該績(jī)效測(cè)度、績(jī)效指標(biāo)一起構(gòu)成一個(gè)示標(biāo)項(xiàng)目的任務(wù)分解�？�(jī)效測(cè)度、績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效責(zé)任人分別用來實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的量綱和量化，績(jī)效考評(píng)數(shù)據(jù)的收集與記錄以及績(jī)效責(zé)任劃分。
第四步，績(jī)效過程管理與考評(píng)。根據(jù)管理成果記錄和績(jī)效監(jiān)測(cè)得到的考評(píng)數(shù)據(jù)，判斷績(jī)效目標(biāo)是否脫離實(shí)際，以便及時(shí)矯正績(jī)效目標(biāo)，以及調(diào)整和補(bǔ)充示標(biāo)項(xiàng)目來彌補(bǔ)舊考評(píng)范式和內(nèi)容的欠缺，努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)的科學(xué)化和合理化。通過績(jī)效監(jiān)測(cè)和績(jī)效測(cè)評(píng)，完成績(jī)效測(cè)度的指標(biāo)數(shù)據(jù)，然后根據(jù)歷史連續(xù)的績(jī)效指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)，判定績(jī)效完成情況，是未實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)，還是比歷史攀高。通過對(duì)比，對(duì)績(jī)效作出評(píng)價(jià)和分析。
第五步，考評(píng)報(bào)告的信息利用�？�(jī)效考評(píng)的落腳點(diǎn)是績(jī)效考評(píng)信息利用。一般有三種情況，第一種作為績(jī)效獎(jiǎng)懲的依據(jù)。這是傳統(tǒng)做法，也是年終機(jī)關(guān)考核表彰先進(jìn)，鞭策后進(jìn)的依據(jù)。通常以工資和獎(jiǎng)金來激勵(lì)公共行政效率和效益。第二種作為公共權(quán)力擴(kuò)大的依據(jù)。對(duì)于公共部門，因績(jī)效管理有方，績(jī)效成果顯著，在考評(píng)激勵(lì)功能下，往往公共部門會(huì)獲得更大的管理自主權(quán)，擁有更大的發(fā)展空間，有馬太效應(yīng)。第三種作為診斷與指導(dǎo)的依據(jù)。不僅把考評(píng)信息作為排行榜或榮譽(yù)的依據(jù)，而且作為分析績(jī)效薄弱點(diǎn)及差距的依據(jù)，以便找出問題和導(dǎo)致差距的原因，從而為改進(jìn)公共管理提供針對(duì)性解決辦法。
四、結(jié)論
公共行政的目的是謀取社會(huì)整體利益，以提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和周全的服務(wù)來滿足社會(huì)公共需求，而公共行政績(jī)效考評(píng)是敦促行政活動(dòng)按照既定目標(biāo)盡心盡力地履行好管理社會(huì)公共事務(wù)并對(duì)職責(zé)效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。“‘公民第一’的原則是公共行政的核心原則�！雹呷绾翁嵘竦纳鐣�(huì)主人感、存在幸福感，是公共行政面臨的課題。公共行政績(jī)效考評(píng)是推進(jìn)公共行政提供優(yōu)良公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最有效的辦法。以科技哲學(xué)的致思范式和方法論為指導(dǎo)，把績(jī)效考評(píng)定位在一項(xiàng)系統(tǒng)工程和民生工程來對(duì)待，在具體操作過程中努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)的科學(xué)性和社會(huì)性。同時(shí)，發(fā)揮績(jī)效考評(píng)的激勵(lì)和價(jià)值引導(dǎo)功能，促進(jìn)現(xiàn)代公共行政治理上水平。
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